Правовая природа локальных нормативных актов в трудовом праве

 

Локальные нормы, регулирующие условия труда в организации, оформляются локальными нормативными актами. Таким образом, именно они служат специфической формой внешнего выражения локальной нормы, являются особой самостоятельной формой трудового права. Следует отметить, что понятие локального нормативного акта в учебную литературу по трудовому праву было введено Н.Г. Александровым в 1966 году. До этого для обозначения такого вида формы трудового права применялся термин "нормативные соглашения".

Не всегда можно согласиться с характеристикой данной формы трудового права, которая дается в науке. Например, Б.Ф. Хрусталев считает, что самостоятельность "локальных нормативных актов весьма относительна", их роль сводится к реализации правовых предписаний государственной власти, а порядок разработки и принятия не распространяется на приватизированные организации, т.е. основанные на частной форме собственности. В.Н. Толкунова, К.Н. Гусов утверждают, что локальные нормативные акты разрабатываются "на основе рекомендательных централизованных актов" и "принимаются общим собранием коллектива".

По мнению О.В. Смирнова, действующее трудовое законодательство "детально регламентирует порядок разработки и принятия локальных нормативных актов" и они, как правило, связаны с социально-партнерской нормотворческой деятельностью, осуществляемой непосредственно работодателем и наемными работниками. Такого рода различные, в известной мере противоречивые характеристики локальных нормативных правовых актов можно было бы продолжить. Однако и этого достаточно, чтобы обратиться к более детальному анализу этой формы трудового права. Прежде всего, хочется отметить, что, несмотря на то, что понятия "локальный нормативный акт", "локальное правовое регулирование" общеприняты в науке трудового права, они имеют, несомненно, и общетеоретическую ценность, а потому рассматриваются в науке теории права. Под источниками права в формальном юридическом смысле понимаются формы выражения правовых норм. Локальными нормативными актами в теории права называются юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления в организации (различных форм собственности и ведомственной подчиненности) и распространяемые на них. Локальные акты, как и другие подзаконные акты, служат источником законности. Несмотря на сравнительно ограниченную сферу действия, локальный акт является типичным правовым актом, его действие распространяется на персонально не определенный круг субъектов. Как отмечает И.Г. Дубских, локальные акты содержат правовые нормы, обладающие неодинаковой юридической силой и различной сферой действия. Являясь строго подзаконными актами, они обладают наименьшей юридической силой, занимают место на низшей ступени иерархической лестницы нормативных актов. Тем не менее, они представляют собой определенную стадию в механизме нормативного регулирования общественных отношений. В этом смысле локальные акты - последнее звено, обеспечивающее перевод правовых предписаний в плоскость реальных общественных отношений, подлежащих урегулированию.

Если перейти к трудовому праву, то следует отметить, что локальные нормативные акты, как разновидность источников трудового права, связана с социально-партнерской нормотворческой деятельностью, осуществляемой непосредственно в организациях между работодателем и наемными работниками. Как указывает Е.Б. Хохлов, локальное регулирование всегда являлось необходимым звеном в регулировании социально-трудовых отношений, а локальные нормативные акты - составной частью системы источников трудового права. Существование локального правотворчества служит отличительным признаком трудового права от иных отраслей. Однако значение данного источника трудового права было неодинаковым на различных этапах развития российской государственности и трудового права. Оно возрастало по мере сужения централизованного регулирования труда и расширения прав организаций.

Сегодня сбылись прогнозы многих трудовиков, которые были уверены в том, что логика развития российской государственности, совершенствование правового регулирования сферы материального производства, разгосударствления экономики, должны привести к расширению круга вопросов, регулируемых на локальном уровне. Выход большого количества организаций из сферы государственной собственности и, следовательно, отказ от административных методов управления, несомненно должны повлечь за собой расширение круга вопросов, разрешаемых на локальном уровне. Этому, в частности, способствовал Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-I "О коллективных договорах и соглашениях" (действующий сейчас в части, не противоречащей ТК РФ), который достаточно подробно регламентировал содержательные и процедурные вопросы подготовки, принятия и реализации договоров между работодателями и коллективами наемных работников. Вместе с тем, мощным стимулом в развитии локального регулирования служит формирование порядка разрешения коллективных трудовых споров, которые возникают не только в процессе правоприменительной деятельности, но и в большей степени при установлении порядка взаимоотношений между работодателями и работниками.

В настоящее время централизованное государственное регулирование жизнедеятельности организаций отступило на задний план. Локальные нормативные акты должны занимать ведущее место. Это объясняется тем, что содержание "внутренних документов” вырабатывается непосредственно на местах, обеспечивая необходимое правовое воздействие, опираясь на нормы действующих законодательных и иных правовых актов РФ. Возможно, на современном этапе локальные нормативные акты представляют форму права, которая без громоздких процедур принятия и претворения в жизнь способна опосредовать социально-трудовые отношения, находящиеся в динамичном состоянии. Законодатель не пытается детально регулировать трудовые отношения в конкретной организации в зависимости от ее отраслевой принадлежности, места нахождения, категорий работников. Он предоставил возможность участникам социально-трудовых отношений устанавливать условия труда и его оплаты самостоятельно с учетом сложившихся на данный момент субъективных и объективных факторов. В связи с этим следует отметить особую роль и значение ТК РФ, который существенно повысил роль, которую призваны играть локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, применяемые работодателем. Во-первых, положительной новеллой ТК РФ является, на мой взгляд, признание локальных нормативных актов частью системы трудового законодательства (в широком смысле как совокупности правовых актов, содержащих нормы трудового права) - ст.5 ТК РФ. Иерархия локальных актов о труде установлена ТК РФ: они не должны противоречить ТК РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, нормативным правовым актам федеральных и региональных органов исполнительной власти. Таким образом, ст. в 5 ТК РФ содержатся правовые основы локального нормативного регулирования в сфере трудовых отношений. Во-вторых, следует отметить, что новый ТК РФ восполнил пробел в трудовом законодательстве. В частности, ст.8 ТК РФ специально посвящена локальным нормативным актам, содержащим нормы трудового права, принимаемые работодателем установленном законом порядке. Согласно ст.8 ТК РФ локальными нормативными актами, принимаемыми работодателем, являются документы, содержащие нормы, т.е. правила, распространяющиеся на всех работников или определенные категории работников данной организации. Статья 11 ТК РФ устанавливает действие, в том числе и локальных, нормативных актов - они распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, а в соответствии со ст.13 ТК, локальные нормативные акты действуют в пределах организации, их издавшей.

ТК РФ предусмотрено принятие в организациях Правил внутреннего трудового распорядка (ст.189), также установлено, что для коммерческих организаций системы заработной платы, размеры тарифных ставок, окладов, различного вида выплат устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами организаций. Здесь, конечно, имеются в виду традиционно принимаемые в организациях Положения об оплате и стимулировании труда.

Необходимо указать, что в ТК РФ увеличен круг вопросов, по которым локальные нормативные акты должны приниматься работодателем, существенно конкретизированы сами процедуры такого локального нормотворчества, предусмотрен новый минимум обеспечения законности этих актов в рамках конкретной организации. Правовым основанием для локального нормотворчества остаются общие или специальные правовые нормативные акты, которые по своему характеру являются диспозитивными. Законодатель в общей норме, как правило, определяет задачу или указывает общее направление, круг вопросов локального правового регулирования. В ряде случаев в общей норме содержится более подробный перечень вопросов, которые подлежат правовой регламентации при заключении нормативных соглашений. Примером тому может служить ст.41 ТК РФ, определяющая содержание и структуру коллективного договора. В других случаях общая правовая норма содержит сравнительно общие указания о возможности принятия локального нормативного акта, об основных принципах решения тех или иных вопросов и т.д. К примеру, в соответствии со ст.144 ТК РФ работодатель имеет право устанавливать различные системы премирования, стимулирующие доплаты и надбавки, порядок выплаты и размер которых устанавливается коллективным договором с учетом результатов труда работника.

С помощью локального правового регулирования устанавливаются: режим рабочего времени в организациях; льготы и преимущества работникам из фондов организации (сверх минимальных гарантий, установленных централизованными нормативными актами); графики отпусков; условия коллективного договора и др. Практика свидетельствует о том, что в нынешних условиях хозяйствования организаций используются соответствующие возможности введения самых разнообразных льгот, в первую очередь для работников, нуждающихся в повышенной социальной защите (многодетных родителей, несовершеннолетних, лиц с пониженной нетрудоспособностью и др.). За счет собственных средств организации предоставляют работникам дополнительные оплачиваемые отпуска, бесплатное питание, льготные путевки в санатории и дома отдыха, оплачивают проезд к месту использования отпуска и обратно, выдают ссуды на улучшение жилищных условий, предусматривают полную или частичную отмену платы за содержание детей в детских учреждениях, вводят дополнительные единовременные пособия за длительный непрерывный стаж работы и пособия для лиц, уходящих на пенсию, и т.д.

По сути, участники трудовых отношений свободны в выборе форм и объема предлагаемых взаимных действий, направленных на создание благоприятных и взаимоприемлемых условий труда и его оплаты. Однако свобода сторон трудовых отношений является относительной в том смысле, что в процессе локального регулирования не могут ухудшаться условия труда работников по сравнению с тем, что предусматривается законодательством, во-первых, и требования работников не должны ущемлять охраняемые государством права собственности работодателя, во-вторых.

Из ст.8, 9 ТК РФ следует, что централизованное, законодательное регулирование труда устанавливает лишь минимальный уровень гарантий трудовых прав, который не может снижаться договорным и локальным способами, но может повышаться, увеличиваться. В ст.8 ТК сказано, что локальные нормативные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, либо принятые без соблюдения предусмотренного порядка учета мнения представительного органа работников, являются недействительными. В таких случаях применяются законы или иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. Как указывают некоторые трудовики, в подобных случаях недействительными являются не локальные нормативные акты в целом, а лишь их отдельные условия, ухудшающие положение работников по сравнению с действующим законодательством.

Если обратиться к Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации", то, например, п.58, конкретизируя порядок применения ст.116 ТК РФ, устанавливает, что следует иметь в виду, что положения коллективных договоров или соглашений, а также локальных нормативных актов, регулирующие условия и порядок предоставления ежегодных дополнительных отпусков, ухудшающие по сравнению с законодательством о дополнительных отпусках положение работников (например, установление меньшей, чем в соответствующем законодательном акте продолжительности дополнительного отпуска), не могут применяться судом, поскольку в силу ст.5 и 8 ТК РФ и такие условия являются недействительными.

Следует отметить, что в трудовом праве вопросы соотношения центральных и локальных норм всегда стояли и будут стоять достаточно остро. Однако всегда необходимо исходить из принципа верховенства закона, а также помнить, что локальные нормативные акты являются подзаконными нормативными актами. Как известно из теории права, верховенство закона как принцип правового государства означает не только обязательность исполнения закона, но и обязательное соответствие всех иных нормативно-правовых актов закону, в том числе соответствие законов субъектов федерации федеральным законам. Таким образом, соответствие закону, законность локальных актов - непреложное требование. Следует, к сожалению, отметить, что довольно часто данное требование нарушается. Так, в Пермской области в ходе юридической экспертизы коллективных договоров, поступивших на уведомительную регистрацию в управление труда, было выявлено, что часто нарушаются права работников на дополнительный оплачиваемый отпуск за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, установленные ст.117 ТК РФ. Более того, нередко отсутствует перечень должностей работников с ненормированным рабочим днем в нарушение требований ст.119 ТК РФ, устанавливаются ограничения трудовых прав работников, работающих на условиях неполного рабочего времени (продолжительность отпуска, исчисление трудового стажа и др.).

Несмотря на отсутствие в процессуальном законодательстве (ст.11 Гражданского процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002г. N 138-ФЗ) указания на локальные нормативные акты как на правовые основания для разрешения споров, если локальные нормативные акты соответствуют требованию законности, не ухудшают положения работников по сравнению с трудовым законодательством (ч.4 ст.8 ТК РФ), то возникающие трудовые споры разрешаются и на основании содержащихся в них правовых норм. Так, при рассмотрении споров об оплате труда суды руководствуются действующими в организациях Положениями об оплате труда, при рассмотрении споров по вопросу о порядке предоставления и продолжительности ежегодных дополнительных оплачиваемых отпусков, спецпитания коллективными договорами и локальными нормативными актами.