Понятие национальных проблем

 

Отличительная черта двух последних десятилетий - политизация всех аспектов национальной жизни, в том числе и языковых отношений. Они оказались в значительной степени вовлечены в орбиту политических процессов и стали объектом политических манипуляций.

Хотя обострение национальных отношений было одной из причин распада Союза ССР, вопросы национальной и языковой политики не стали, к сожалению, для многонациональной Российской Федерации определяющими на этапе демократизации общества. Внимание органов власти было сосредоточено на структурной перестройке экономики и перераспределении сфер политического влияния. Между тем в условиях федерации многонациональность и многоязычность являются теми объективными факторами, которые непременно необходимо учитывать всем политическим силам и при любых обстоятельствах. От этого во многом зависит общеполитическая ситуация в многонациональном государстве, его национальная (государственная) безопасность и стабильность.

К началу 90-х гг. вместе с ростом уровня конфликтности в национальных отношениях объективно возросла и потребность в систематизированном научно обоснованном подходе к решению национальных проблем. Речь шла прежде всего о разработке и принятии такой концепции национальной политики, которая бы отвечала требованиям современного этапа и была способна служить прежде всего поиску альтернативных выходов из конфликтных ситуаций. Однако ее назначение не могло быть ограничено этой задачей. Концепция как определенный способ понимания развития национальных, в том числе и языковых, отношений должна была стать руководящей идеей, основой для систематизированного подхода к вопросам воздействия на национальные и языковые отношения. Помимо решения конфликтных ситуаций она должна была быть направлена также на поиск путей предупреждения межнациональных конфликтов и выстраивания позитивной, созидательной национальной и языковой политики.

В этих целях было предпринято несколько попыток, результатом которых явилась разработка следующих Концепций:

) Концепция Государственной программы национального возрождения народов Российской Федерации (1992 г.);

) Концепция Государственной программы по сохранению и развитию языков народов Российской Федерации (1992 г.);

) Концепция государственной национальной политики Российской Федерации (1996 г.).

Их анализ по-прежнему представляет интерес, поскольку любая идея, облеченная в правовую форму, как правило, не заканчивает свое существование при обновлении законодательства, смене политического курса или даже при сломе социально-экономической формации. Большинство идей, будучи однажды сформулированы и в том случае, если они не получили или лишились своего правового оформления, способны дождаться второго появления в свет. Что касается языковых отношений, то для них такой "ренессанс" еще не наступил, но, учитывая, что потенциал национальных (а вместе с ними и языковых) отношений неизмеримо глубок, следует предположить наличие не только позитивных, но и негативных тенденций в их развитии.

Распад Советского Союза рассматривался многими интеллектуалами и политиками как закономерная победа либерализма, несущая с собой законодательное изменение статуса субъектов РФ и перераспределение компетенции между субъектами и федеральным центром, т.е. кардинальный пересмотр всей системы федеративных отношений в Российской Федерации. Собственно говоря, содержание национальной политики сводилось к неотвратимой необходимости повышения правового статуса российских автономий. В этом виделось решение всей совокупности национальных проблем.

Наиболее авторитетным выражением этой позиции стал предложенный академиком А.Д. Сахаровым проект Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии, который, будучи идеалистическим по своему характеру, оказал сильное влияние на большинство дальнейших законопроектных и концептуальных разработок. Поэтому, когда в 1992 г. была предпринята попытка разработать концепцию национальной политики новой России, ее проект изначально страдал многими "болезнями" первого либерального опыта, отличавшегося, однако, взвешенным подходом к теоретическому наследию советской эпохи.

В то же время в Концепции Государственной программы национального возрождения народов Российской Федерации была предпринята попытка переосмысления теоретических подходов к решению национальных проблем. Показательной в этом плане стала смена используемой терминологии: вместо понятий "нации" и "меньшинства" вводились понятия "народы", "национальности", "этнические общности", что отражало общую направленность Концепции на пересмотр базовых категорий в области национальных отношений (национальной политики). Основным же ее содержанием стали не столько сами национальные отношения, сколько взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации, перераспределение полномочий между ними в пользу субъектов. Причем Концепция в отличие от шедшего параллельно процесса принятия Федеративного договора и последующего заключения договоров и соглашения с отдельными субъектами Федерации не предполагала неравномерности такого перераспределения, когда национальные республики (бывшие автономии) получали больше прав, чем иные субъекты РФ. В области культуры на смену национально-культурному строительству, включавшему и проблемы развития национальных языков, была предложена идея политики культурного плюрализма. Культурно-информационное пространство страны (государства) рассматривалось в Концепции как неделимое между народами, населяющими Российскую Федерацию. Это означало, что:

) ни титульные национальности в регионах не могли доминировать в области культуры, а повсеместно должен был бы учитываться многонациональный состав населения,

) ни федеральные власти при проведении культурной политики на территории всей страны не должны были бы нивелировать национальную составляющую. В документе содержались рекомендации о необходимости организации вещания на языках наиболее крупных народов и даже их визуальное присутствие на общегосударственных телеканалах. Однако проект Концепции так и не был принят.

Лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, зачастую нелегко общаться с представителями большинства, если они плохо владеют их языком, из-за различий в обычаях, традициях и культуре. Все это в совокупности создает трудности в обучении и производственной деятельности, тем более что подчас большинство населения не понимает или не хочет понимать проблем, с которыми сталкиваются представители национальных меньшинств. Правовое и фактическое ограничение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, нарушает упомянутый выше принцип равноправия и вызывает конфликты, наносящие ущерб обществу.

Правовое положение национальных меньшинств определяется международно - правовыми нормами и нормами государственными, которые должны соответствовать первым. Фактическое же положение национальных меньшинств определяется зрелостью гражданского общества и его приверженностью к демократии, готовностью создать и соблюдать законы, защищающие права лиц, относящихся к национальным меньшинствам.

Проблемы защиты прав национальных меньшинств и прав и свобод лиц, себя к ним относящих, рассмотрены в ряде международных и межгосударственных документов, принятых ООН и региональными организациями, в том числе и европейскими.

Современное международное право устанавливает обязанность государства обеспечивать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права, свободы и возможности для развития, равные тем, которыми пользуется большинство населения страны или ее территориального подразделения. Это, в частности, закреплено в нормах, содержащихся в Международном пакте о гражданских и политических правах, который справедливо относят к числу актов, устанавливающих общепризнанные принципы и нормы международного права.

Среди международных документов, принятых европейскими межгосударственными организациями, определяющими и конкретизирующими права человека и гражданина, ведущее место занимает Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный в Хельсинки в 1975 году. В этом документе в качестве принципов, которыми государства - участники обязались руководствоваться во взаимных отношениях, закреплено не только уважение к правам человека и гражданина, но и уважение к правам лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. В Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ, принятом в 1990 году, государства - участники подтвердили эти принципы и установили, что они "будут уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств".

В Парижской хартии для новой Европы, подписанной в том же 1990 году, главы европейских государств сочли необходимым подробней остановиться на правах национальных меньшинств. В Хартии сказано: "Исполненные решимости способствовать богатому вкладу национальных меньшинств в жизнь наших обществ, мы обязуемся и впредь улучшать их положение. Мы вновь подтверждаем нашу глубокую убежденность в том, что дружественные отношения между нашими народами, а также мир, справедливость, стабильность и демократия требуют того, чтобы этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств была защищена и чтобы создавались условия для поощрения этой самобытности. Мы заявляем, что вопросы, касающиеся национальных меньшинств, могут решаться удовлетворительным образом только в демократических политических рамках. Мы признаем далее, что права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должны полностью уважаться как часть всеобщих прав человека". Необходимо подчеркнуть, что Парижской хартией подтверждена неразрывная связь прав национальных меньшинств с всеобщими правами человека, демократией, стабильностью и миром.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в 1950 году и содержащая обязывающие государства правовые нормы, включает статью, запрещающую дискриминацию кого бы то ни было по различным признакам, включая принадлежность к национальным меньшинствам. В последующие годы Советом Европы были приняты Европейская хартия о региональных языках и языках национальных меньшинств (1952 г.) и Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (1955 г.), развивающие положения Конвенции о защите прав и основных свобод. Рамочная Конвенция содержит ряд позитивных норм, обеспечивающих права национальных меньшинств. Так, следует подчеркнуть, что Рамочная Конвенция Совета Европы отнесла защиту национальных меньшинств к сфере международного сотрудничества, что, естественно, накладывает особую ответственность на все государства, в том числе и Российскую Федерацию, многонациональность которой делает проблему прав национальных меньшинств особенно актуальной. Одним из последних актов Совета Европы, непосредственно относящихся к правам национальных меньшинств, явился одобренный и открытый для подписания в ноябре 2000 года Комитетом министров Совета Европы Протокол N 12 к Конвенции о защите прав и основных свобод, который подтвердил общее запрещение дискриминации при пользовании любым признанным законом правом, включая право принадлежности к национальным меньшинствам.

Правовые акты, направленные на обеспечение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, принимались и другими региональными межгосударственными организациями. Например, в октябре 1994 года странами СНГ была принята Конвенция о правах меньшинств.

Международно-правовые документы, наряду с требованием не допускать дискриминации лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, обязали государства применять для этого необходимые законодательные, административные и иные меры. В ряде европейских государств действуют законы, направленные на обеспечение прав проживающих в них национальных меньшинств.

Вопрос о необходимости принятия закона, гарантирующего права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, поднимался в нашей стране неоднократно. Это вполне объяснимо, поскольку число лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в России составляет примерно одну пятую населения страны.

В Обращении Верховного Совета РСФСР от 9 октября 1991 года к верховным советам независимых республик, входивших ранее в состав СССР, констатировалось, в частности, что в связи с распадом СССР возникла "проблема защиты прав и свобод национальных меньшинств, образовавшихся в каждом из наших суверенных государств, и необходимость ее цивилизованного решения. Это объективная реальность, затрагивающая судьбы людей, и с ней необходимо считаться". В Обращении предлагалось ускорить разработку и заключение специальных двусторонних договоров или соглашений с РСФСР о гарантиях прав и свобод представителей национальных меньшинств - выходцев из Российской Федерации, проживающих на территории республик, а до их заключения принять законные меры в целях обеспечения прав и свобод национальных меньшинств. Верховный Совет РСФСР гарантировал равноправие всех наций на территории Российской Федерации и принятие специального Закона "О гарантиях прав национальных меньшинств в РСФСР". К сожалению, такой Закон не был принят, хотя необходимость в нем была и поныне остается весьма очевидной.

Изданные на сегодняшний день федеральные законы в сфере национальных отношений (если не считать Закон "О национально - культурной автономии") относятся, как правило, не ко всем национальным меньшинствам, а только к коренным малочисленным народам, которые составляют лишь небольшую часть национальных меньшинств в нашей стране. Таким образом, в российском законодательстве проблема защиты прав национальных меньшинств остается в целом нерешенной.

Вместе с тем, поскольку факты дискриминации национальных меньшинств в нашей стране существуют и проблема защиты их прав от дискриминации остается актуальной, законодатели были вынуждены на это откликаться. Примером нормы, относящейся к правам национальных меньшинств, может служить норма Закона "О языках народов РСФСР" 1991 года, установившая, что "государством гарантируется языковой суверенитет каждого народа независимо от его численности", а также что государство признает равные права всех языков народов на их сохранение и развитие. В соответствии с Законом "О средствах массовой информации" не допускается использование СМИ в целях разжигания национальной нетерпимости или розни. Уголовным кодексом РФ, принятым в 1996 году, предусмотрена ответственность за нарушение равноправия граждан, а также за действия, направленные на пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности.

В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г., подробно регламентирующем избирательные процедуры, лишь одна статья посвящена особенностям малочисленных народов. Предусмотрено, что при образовании избирательных округов на территории компактного проживания коренных малочисленных народов допустимо отклонение от средней нормы представительства избирателей, но не более чем на 30 процентов. Эту норму можно рассматривать только как проявление тенденции обеспечения прав упомянутых народов, однако она не может реально противостоять их дискриминации. Избиратели из числа этих народов составляют столь незначительную часть участвующих в выборах, что практически не могут оказать влияние на избрание депутатов Государственной Думы и даже законодательных органов субъектов Федерации.