Решение национальных проблем в государственном управлении

 

Существенным шагом в направлении защиты прав и свобод национальных меньшинств явилось принятие в 1996 г. Федерального закона "О национально - культурной автономии", предоставившего лицам, принадлежащим ко всем народам Российской Федерации, независимо от их численности и места проживания, возможности сохранения своей самобытности, развития языка, образования и национальной культуры посредством создания общественных объединений, наделенных широкими правами и пользующихся государственной поддержкой.

Этот Закон оказал положительное воздействие на межнациональные отношения и сыграл определенную роль в защите права на культурное развитие народов Российской Федерации. Достаточно сказать, что в стране создано почти 300 национально - культурных автономий, решивших многие вопросы развития национального образования и культуры.

Вместе с тем Закон не лишен существенных недостатков. К ним следует отнести то, что он не содержит норм, препятствующих использованию его отдельными лицами в целях обособления национальных культур и, тем самым, разрыву культурных связей между совместно проживающими народами. К сожалению, такие попытки имеют место. В их ряду, например, решение государственных органов Татарстана о переводе татарской письменности на латинский алфавит, что не может не создать дополнительных трудностей русскому населению республики в освоении татарского языка, не говоря уж о том, что оно едва ли оправданно с позиций филологии.

За пределами Федерального закона о национально - культурной автономии остались сферы, не относящиеся к предмету этого закона, но имеющие важное значение для обеспечения недискриминации малочисленных народов. В их числе - сфера представительства национальных меньшинств в органах власти в целом и, как частность, в праве избирательном.

Концепция определила узловые проблемы развития национальных отношений, в числе которых, в частности, "обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств". Однако развития в качестве самостоятельного направления регулирование и защита прав национальных меньшинств в Концепции не получили, и в число принципов национальной политики они не включены. Концепция ограничилась постановкой вопроса о реализации гарантий прав коренных малочисленных народов. В этом направлении сделаны определенные шаги. К сожалению, проблема обеспечения права национальных меньшинств на участие в ведении государственных дел в Концепции не была затронута.

Существенный прогресс также в отношении регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов достигнут в нашей стране принятием в 1999 г. двух федеральных законов, а именно: Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и Федерального закона "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

Принципиальной и важной особенностью Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации является то, что сфера его действия распространяется не только на лиц, относящихся к определенным этносам, а именно к коренным малочисленным народам как таковым, но и на тех, кто постоянно проживает "в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами". Это означает, что российский законодатель вышел за этнические рамки и принял норму, направленную на устранение дискриминации граждан независимо от их национальной принадлежности.

Такой подход весьма важен, поскольку прямо вытекает из сущности нормы ч.2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государство гарантирует равенство прав человека и гражданина независимо не только от обстоятельств, перечисленных в этой статье, но и, как в ней сказано, "а также других обстоятельств".

Естественно, что меры по защите прав коренных малочисленных народов, содержащиеся как в федеральных законах, так и в законах ряда субъектов Российской Федерации, решают только незначительную часть объективно существующих проблем.

Как уже отмечалось, в российском законодательстве нет четкого понятия национального меньшинства. Однако, как представляется, законодательное закрепление понятия национального меньшинства вполне возможно. Национальное меньшинство составляют лица, относящие себя к народу (этносу), число которых меньше числа лиц, относящих себя к народу (этносу), образующему большинство в стране или ее территориальном образовании (субъекте Российской Федерации, территории местного самоуправления). Законом должно быть закреплено, что гарантии недискриминации распространяются на лиц, хотя и не относящихся к национальному меньшинству, но которые по признаку национальной принадлежности дискриминируются представителями национальности, практически узурпировавшей власть в субъекте Российской Федерации или на территории местного самоуправления.

Средства массовой информации неоднократно обращали внимание на факты такой дискриминации в ряде мест. Способы дискриминации были различны, но суть их одна: представитель одного народа (он может и не составлять большинства населения) использует свое нахождение у власти преимущественно в интересах представителей своего народа, игнорируя при этом интересы других народов. Тем самым нарушается конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности и ограничиваются права граждан по признакам национальной, а иногда и иной принадлежности.

Предложения о законе или иных правовых нормах, обеспечивающих права и свободы национальных меньшинств, обычно парируются утверждением, что любые меры, устанавливающие особые права для части населения, нарушают принцип равноправия, который в равной степени должен применяться к каждому человеку. Такое утверждение явно безосновательно, поскольку закон и иные правовые нормы о защите прав национальных меньшинств лишь восстанавливают действие принципа равноправия в отношении тех лиц, чьи права и свободы нарушаются из-за их принадлежности к национальному меньшинству.

Федеральный закон о защите прав национальных меньшинств и лиц, себя к ним относящих, должен основываться на принципе полного и безоговорочного обеспечения представителям национальных меньшинств без какой-либо дискриминации всех прав и свобод человека и гражданина без каких бы то ни было исключений. Без этого конституционная норма, в соответствии с которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, места жительства, отношения к религии и других обстоятельств, не может считаться реализованной, а наше государство - действительно демократическим.

Ключевая проблема закона о гарантиях прав и свобод национальных меньшинств - обеспечение их права участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (см. ч.1 ст.32 Конституции Российской Федерации). Задача закона состоит прежде всего в том, чтобы обеспечить в законодательных и исполнительных органах государственной власти, органах местного самоуправления представительство национальных меньшинств, что необходимо для защиты законных прав и интересов лиц, себя к ним относящих. Если это не будет достигнуто, то для националистов, обосновавшихся в некоторых субъектах Федерации и якобы защищающих права народов, называемых иногда "титульными", останутся лазейки, позволяющие сохранить преференции представителям этих народов и продолжать дискриминацию представителей национальных меньшинств. Сохранение такой практики не только нарушает принцип равных прав всех граждан независимо от их национальной принадлежности, но и существенно подрывает развитие и единство гражданского общества.

Проблема реальной ликвидации дискриминации национальных меньшинств при осуществлении ими права участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей, в частности в представительных органах государственной власти и местного самоуправления, при всей кажущейся ее трудности вполне решаема.

Статья 13 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" предусмотрела право субъектов Российской Федерации устанавливать квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления.

Одним из препятствий для принятия федерального закона о правах и свободах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, являются настойчиво распространяемые взгляды, в соответствии с которыми главной основой демократического устройства нашего общества должно являться не обеспечение и развитие прав и свобод человека и гражданина, а обеспечение прав народа, рассматриваемого как особый этнос. Получается, что народы наделяются правами, как бы не вытекающими из прав и свобод человека, что логически приводит к тому, что права человека и гражданина находятся в зависимости от прав народа. На самом деле права человека и гражданина, относящиеся к его национальной принадлежности, и права народа взаимосвязаны и даже неразрывны. Однако, поскольку права человека и гражданина могут быть определены с необходимой для закона точностью, а научное и законодательное определение понятия народа едва ли возможно (нельзя же игнорировать факт, что абсолютно "чистых" народов и этносов не существует), целесообразно при законодательном решении национальных проблем исходить из определения прав человека и гражданина.

Представляются совершенно несостоятельными некоторые высказывания о создании наделенных властными полномочиями государственных органов, образуемых представителями народов (этносов), поскольку, во-первых, ни один народ (этнос) не может быть полностью отделен от других народов, а во-вторых, любой орган, состоящий из представителей народов и созданный для защиты интересов именно народов, не может не быть ориентированным на противопоставление прав народа правам и свободам каждого, независимо от его национальной принадлежности. Современное цивилизованное общество сегодня рассматривает сферу национальных интересов человека как составную часть его прав и свобод. По этому пути идут практически все цивилизованные страны. Этот путь избран и в действующей Конституции Российской Федерации, в которой нет, в частности, понятия национальной государственности. Анахронизмом является высказанное от имени Ассамблеи народов России (общественной организации) мнение, что "для федеративного многонационального, многоконфессионального государства двухпалатность парламента имеет свою логику. Думается, что назрела потребность в том, чтобы Государственная Дума как законодательный орган имела двухпалатную конструкцию. Одна палата - Совет представителей. Вторая палата - Совет национальностей".

Вообще же в Концепции будущее русского языка в большинстве республик было представлено в весьма мрачном свете: "По мере расширения функций и расширения сферы распространения титульных языков республик в составе Российской Федерации русский язык будет эволюционировать в сторону языка этнической диаспоры". Подобный подход не только не способствует решению проблем, но может явиться причиной долговременного языкового конфликта. Кроме того, вряд ли представителей государствообразующей нации, составляющей 80% населения, корректно относить к этнической диаспоре на территории Российской Федерации. Как известно, диаспора предполагает пребывание части народа (этнической общности) вне страны его происхождения, однако как провести эту грань внутри страны, например между русским населением Ставропольского края и граничащей с ним Кабардино-Балкарии, где автохтонное население - кабардинцы составляют 46%, а русские - 35%? И если русское население Краснодарского края является коренным (но не автохтонным), то почему в Республике Адыгея оно таковым являться не может? Здесь возникает проблема изучения и использования всем населением Республики принятых в качестве государственного (-ных) языка (-ов) коренного населения. Каковы должны быть критерии того, кого относить к коренному населению, каковы временные рамки, за пределами которых данное население следует считать коренным, и должны ли отличаться по регионам эти временные ориентиры? Все эти существенные для построения языковой политики вопросы не были решены в рамках Концепции и до сего времени остаются без ответа.

В качестве одного из средств борьбы с конфликтами в Концепции было предложено использовать научно обоснованную функциональную стратификацию языков, что, бесспорно, является одним из стабилизирующих факторов и способно в определенной мере повлиять на языковую ситуацию. Однако очевидно и другое - для бесконфликтного проведения языковой политики функциональная стратификация языков должна предшествовать введению государственных языков. Возведение в ранг государственного языка, не отвечающего ее требованиям, может явиться причиной его социальной несостоятельности в названном качестве, и, как следствие, искусственного форсирования его развития, скрытого или явного пренебрежения к использованию данного государственного языка. Однако за прошедшие годы функциональная стратификация языков так и не стала достоянием практики языковых отношений. Полноценная и всесторонняя коммуникация в рамках единого гражданского общества в полиэтнических регионах, как указывалось в Концепции (разд. I), должна была осуществляться через полноценное функциональное двуязычие. Но, не осуществив функциональной стратификации, трудно было надеяться на достижение указанной цели.

Следующим этапом в создании концептуальной основы языковой политики стала неспециализированная концепция - Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. N 909 и содержащая изложение принципиальных подходов в решении проблем развития национальных отношений, в том числе и национально-языковых.

В качестве одной из главных проблем, требующих решения, Концепция рассматривает "развитие национальных культур и языков народов Российской Федерации, укрепление духовной общности россиян" (разд.1.1.1). Среди основных принципов государственной национальной политики в Концепции указывается содействие развитию национальных культур и языков народов Российской Федерации, а в качестве одной из насущных задач - "обеспечение оптимальных условий для сохранения и развития языков всех народов России, использование русского языка как общегосударственного; укрепление и совершенствование национальной общеобразовательной школы как инструмента сохранения и развития культуры и языка каждого народа." (разд.1.1.3). Симптоматично, что упомянутые задачи отнесены исключительно к духовной сфере.

В Концепции особо уточняется, что национально-культурная автономия, не ущемляя прав, закрепленных за субъектами Российской Федерации Конституцией РФ, расширяет возможности субъектов Российской Федерации воздействовать на развитие национальных отношений. Это на первый взгляд малозаметное упоминание об ущемлении прав следует рассмотреть более пристально.

Во-первых, в соответствии с положениями Федерального закона от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" национально-культурная автономия является экстратерриториальной (т.е. не несущей угрозы территориального передела) формой "национально-культурного самоопределения, представляющей собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности. на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования национальной культуры" (ст.1 Закона). Она основывается на принципах: свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности; самоорганизации и самоуправления; многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законности (ст.2 Закона).

Во-вторых, правовой статус национально-культурной автономии регулируется не только федеральным, но и региональным законодательством - законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст.3 Закона). Тем самым субъект Федерации способен оказывать непосредственное воздействие на правовое регулирование названных отношений.

В-третьих, положение о том, что права субъектов Федерации не могут ущемляться при введении национально-культурной автономии, входит в противоречие с положением рассматриваемой Концепции о соблюдении прав и свобод человека и гражданина и их приоритете, столь важных для упрочения общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности (разд.1.1.3 Концепции). Таким образом, определяющим здесь является то, что общественное объединение граждан строится по принципу их самоотнесения к определенной этнической общности. Если бы не эта особенность национально-культурной автономии, то не появилось бы и упоминание о защите прав субъектов Федерации, особенно тех, которые построены по национально-территориальному принципу.

Относительно полное представление о проблемах языковой политики содержится в разд.1.1.6 "Основные направления региональных программ государственной национальной политики". Федеральные программы и соответствующие программы субъектов Федерации в области национально-культурного развития должны учитывать положения Концепции и содержать систему мер, направленных на сохранение и развитие культур, языков, традиций народов как условия сотрудничества и взаимного духовного обогащения граждан всех национальностей. Проблемы языковых отношений рассматриваются лишь как часть национально-культурной жизни народов, решение которых основывается на принципах культурного плюрализма. Достижение же национального равноправия, исключающего любые случаи дискриминации по национальному признаку, невозможно без обеспечения равенства граждан в области языковых отношений. И с этой точки зрения положения Концепции можно оценить как недостаточные в отношении языковой политики. Это впечатление усугубляется также и тем, что реализация положений Концепции неизбежно предполагает принятие ряда правовых актов, необходимых для проведения национальной, в том числе языковой, политики. Однако в Концепции не указывается даже приблизительное направление законотворческой работы.

Также малопродуктивен и подход, когда однозначно отдается приоритет национальной государственности, по-прежнему понимаемой как высшая форма проявления и гарантии полноценной жизни наций. Отмечая, что главное внимание в Концепции уделяется "духовному сотворчеству, культурной жизни народов и культуре межнационального общения", авторы Комментария к Концепции справедливо указывают на то, что содержание национального вопроса не может сводиться к национально-культурному самоопределению, но в то же время уверяют, что "в Советском Союзе уже пытались свести национальный вопрос к проблемам развития культуры, образования, искусства, литературы.". Но, во-первых, ведь именно принцип национальной государственности лежал в основе его государственного устройства; а во-вторых, именно вопросы развития национальной культуры, образования, национального языка не получили должного внимания со стороны государства. Возможно, и результаты национально-культурного строительства были бы иными и положительно сказались бы на развитии межнациональных отношений в целом, если бы цели не только декларировались, но и реализовывались в наиболее полном объеме.