Россия стала Стороной Парижского соглашения

Правительство России 21 сентября приняло постановление №1228 «О принятии Парижского соглашения», что позволяет стране стать полноправным участником данной договоренности. Статья 20 ПС допускает разные виды национальной юридической процедуры (ратификация, принятие, одобрение или присоединение), которые совершенно идентичны с точки зрения участия страны в соглашении. При этом слово «принятие» может использоваться и для вступления страны в данную международную договоренность по ст. 20 и для решения всех стран по ПС (в Париже на КС-21 был единогласно одобрен документ 1/СР.21, где есть раздел I «Принятие»). Получается, что Россия приняла документ дважды: в Париже в 2015 году и сейчас, но это имело разный юридический смысл. После этого в 2016 году Россия подписала ПС, но это не означало, что страна становится его участником. Подобные юридические нюансы не имеют под собой никаких скрытых проблем, важно то, что Россия полностью прошла процедуру: приняла решение, предусмотренное национальным законодательством и представила документ в Депозитарий Генерального секретаря ООН. Согласно ПС, на 30 день после сдачи документа в ООН Россия стала участником соглашения и может голосовать на заседаниях Конференции сторон РКИК ООН, которые являются совещаниями сторон ПС (для этих заседаний используется аббревиатура СМА, на не СОР). При этом во всех информационных сообщениях, речах и докладах, включая веб-сайт РКИК ООН, принято говорить о ратификации, не выделяя тот факт, что в официальных документах некоторых стран процедура называется иначе. Россия вступила в соглашение относительно вовремя, до начала его действия в 2020 году. Соглашение вступило в силу в 2016 году, но в РКИК ООН подразумевается действие ПС с 2020 года, в решении 1/СР.21 есть отличный от принятия соглашения раздел IV «Активизация действий стран до 2020 года», что делит деятельность РКИК на две части: «до 2020 года» и «согласно ПС».

В настоящее время ПС ратифицировали 187 стран из 197 участников РКИК ООН, фактически только Иран и Турцию можно назвать странами с относительно большими выбросами ПГ, не участвующими в соглашении. США приняли решение о выходе из ПС, однако по его правилам, выход возможен только через три года после вступления соглашения в силу, причем решение о выходе страны становится действительным только через год, после его подачи, тем самым США будут вне ПС только с ноября 2020 года.

Многие страны к ратификации добавили те или иные заявления. На сайте РКИК ООН они содержатся в конце общей таблицы о статусе ратификации странами ПС. На практике они никак не влияют на работу РКИК и, как правило, содержат вещи, важные для страны дипломатически или геополитически, например, Китай там выражает свою позицию по Гонконгу.

Россия в постановлении о ратификации сделала три заявления. В первом отмечается, что Россия не входит в Приложение II РКИК – список стран, в обязательном порядке оказывающих финансовую помощь развивающимся государствам. Россия признает, что развитые страны такую помощь должны оказывать (страна считается в РКИК ООН и ПС развитой, она входит в Приложение I РКИК), но, не входя в Приложение II, являются добровольным донором. Россия не может получать средств, которые бы засчитывались развитым странам, как климатическое финансирование по РКИК и ПС, но и сама не обязана такое финансирование выделять. На практике Россия оказывает ряду развивающихся стран помощь в виде климатического финансирования, например, через специальный фонд Россия – UNDP, страна обещала внести средства в Зеленый климатический фонд (ЗКФ) и т.п.

С экономической точки зрения списки стран Приложений I и II сильно устарели с начала 1990-х годов, когда они создавались. В частности, Сингапур, Кувейт, Саудовская Аравия, Ю. Корея в них не входят, хотя по уровню экономического развития им давно пора быть не только в Приложении I, но и быть обязательными финансовыми донорами (Приложение II). С другой стороны, помещенные в Приложение I Украина и Турция оказываются в положении, когда они не могут получать средств климатического финансирования (в частности, из ЗКФ), а такие близкие им по уровню развития страны как Казахстан, Мексика, Аргентина, Чили и др. их получают. Именно это обстоятельство побуждает Турцию не только не ратифицировать ПС, но и каждую Конференцию сторон «мешать» ее работе, чтобы привлечь внимание к данной явной несправедливости.

Именно Россия была инициатором идеи о добровольном пересмотре места стран в Приложениях I и II и отстаивала эту экономически очевидную вещь. Однако продвинуться в этом вопросе не удалось, прежде всего, из-за жестко негативной реакции ряда стран вполне развитых, но считающихся в РКИК развивающимися (предложение России стоит в предполагаемой повестке для КС-25, но шансов на успех очень мало).

Второе заявление России касается лесов – подчеркивается важность сохранения и увеличения поглощающей способности лесов и иных экосистем, а также необходимости ее максимально возможного учета, в том числе при реализации механизмов Соглашения. Третье заявление говорит о неприемлемости использования Соглашения и его механизмов как инструмента создания барьеров для устойчивого социально-экономического развития стран. Какого-то нового смысла данные заявления не несут. По мнению ряда экспертов, с точки зрения участия России в ПС они совершенно не нужны. Для экспертов и для международных кругов, близких к РКИК и ПС они очевидны, но они еще раз повторяют положения, призванные успокоить тех, кто очень опасается, что российская ратификация нанесет стране ущерб в виде гигантских платежей, дискриминации роли наших лесов, создаст барьеры для развития и т.п. Эти опасения основаны лишь на незнании рамочной сути Соглашения, а также его вторичной роли по отношению к глобальному тренду на высокотехнологичное, а значит низкоуглеродное развитие, на снижение удельных, а затем и абсолютных выбросов ПГ (см. выше раздел про низкоуглеродное развитие мирового бизнеса).

ПС – рамочное соглашение, не содержащее для России финансовых обязательств, не затрагивающее государственные границы страны, не требующее изменений законодательства, поэтому в соответствии с ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» достаточно постановления правительства. Обязанности по ПС, конечно, есть, но они касаются отчетности, включая представление национальной цели (ее формулировка – прерогатива самой страны и она не обсуждается в рамках ПС, обязанность – принять и подать цель, а не ее строгое выполнение как таковое), разработку и представление стратегии развития с низкими уровнями выбросов ПГ на период до 2050 года (стратегия не имеет силы закона).

Ранее тезис о политическом, а не экономическом характере ПС использовал президент США Б. Обама, который своим решением сумел обойти противодействие Конгресса. В то же время, по отношению к США возможность такого решения не столь очевидна как для России, так как США являются обязательным донором и входят в Приложение II РКИК ООН (нигде не сказано сколько, кому и как платить, но спорно, означает ли это отсутствие финансовых обязательств страны).

На пути к российской ратификации было два препятствия. Во-первых, еще в 2016 году, когда ожидалось, что ПС вступит в силу в 2019 году (так в Париже был выстроен план работы РКИК), было подготовлено распоряжение о подготовке к ратификации[44], где было намечено подготовиться к рассмотрению вопроса о ратификации только в 2019 году. На соблюдении этого решения упорно настаивали противники ратификации. Во-вторых, не было четкого осознания рамочного и нефинансового характера ПС для России. В руководстве России, во всяком случае среди представителей старшего поколения не было понимания сути и причин появления ПС. В 2018-2019 годах произошел прорыв в понимании ПС. Передовые представители российского бизнеса, а также советник президента по вопросам климата сумели убедить РСПП, который в начале 2019 года известил Минприроды России о согласии с ратификацией. Представители «младшего» поколения «40-летних» (министр экономики, его заместитель, руководитель профильного департамента, шерпа России в Группе 20, новый советник Президента РФ по вопросам климата и др.) вникли в вопрос и поняли, что ратификация – логичный шаг на благо имиджа страны, а косвенно и ее экономического развития.

Однако масса возражений осталось и остается у противников участия России в ПС. Многие из них по-прежнему не понимают его сути и пугают себя и других многомиллиардными платежами и экономическими потерями, другие просто хотят себя показать; третьи, выдавая себя за экспертов, пытаются создать конфликтную ситуацию, когда их консультационные услуги могут быть востребованы. В частности, в августе Торгово-промышленная палата приняла резолюцию против ратификации, а в сентябре уже после решения правительства С. Миронов резко высказывался против. В этой ситуации обычный путь ратификации с прохождением Госдумы был чреват скандальными обсуждениями в комитетах, куда бы пришли все противники (а не сторонники, потому что для них предмета обсуждения просто нет), а затем на пленарных заседаниях. Необходимости в этом не было, что и предопределило действия правительства.

За ратификацией ПС должно последовать направление Россией в РКИК ООН своего вклада в ПС (национальной цели по выбросам ПГ на 2030 год – Nationally Determined Contribution, NDC). В марте 2015 года при подготовке ПС Россия направила в РКИК ООН предположительную цель – Intended NDC, где говорилось, что страна к 2030 намеревается удержать выбросы ПГ на уровне не выше 70-75% от 1990 г., причем при условии максимально возможного учета поглощающей способности лесов. По последним данным (2017 г.) выбросы ПГ в России на 32% ниже уровня 1990 г. без учета сектора землепользования и лесов (LULUCF) и на 49% ниже при его учете. Казалось бы, можно и нужно резко усилить INDC, но вопрос не столь прост.

Дело в том, что выбросы в экономике России (без сектора LULUCF) ожидаются на ближайшие лет 10 стабильными. Об этом говорит только что вышедшее детальное исследование ведущих российских энергетиков и экономистов[45]. Образно говоря, если страна будет развиваться хорошо, то будут новые технологии (а они автоматически низкоуглеродные), но будет и рост ВВП, а при слабом развитии не будет ни первого, ни второго. В обоих случаях абсолютные значения выбросов меняются мало, хотя в первом случае их удельные значения на единицу продукции значительно уменьшаются (в удельных единицах, как правило, формулируются национальные цели развивающихся стран). Поддержка и развитие ВИЭ в России идет, темпы хорошие, но масштабы слишком малы относительно энергетики страны. Исходя из очень дешевых цен на газ и электроэнергию, ВИЭ даст в России значительный вклад в NDC позже, чем в других странах, вероятно, после 2030 года. Большое значение для снижения выбросов СО₂ имеет план по модернизации более 40 ГВт установленной мощности электростанций (почти исключительно газовых, наиболее загруженных и нужных экономике), он уже реализуется, но рассчитан на период до 2031 года и даст вклад, преимущественно, в будущие NDC, а не в цель на 2030 год.

Вторая составляющая NDC – нетто-поглощение в LULUCF, однако, как научные работы, так и официальные доклады РФ в РКИК ООН говорят о будущем сильном снижении нетто-поглощения, вплоть до нуля к 2040-ым годам. Сказывается три фактора: медленное, но неумолимое изменение возрастной структуры лесов (снижение поглощения), а также влияние пожаров и практики сплошных рубок с большими потерями углерода, что может быть изменено. Возможности противопожарных мер и более климатически-грамотных рубок уже оценены, они очень велики, избежать падения нетто-поглощения СО₂ можно[46], но это потребует очень масштабных работ. Поэтому вероятно ожидать, что правительство не решится заложить их в NDC на 2030 год и предпочтёт повторить цифры INDC. Заметим, что по правилам ПС NDC нельзя ослаблять, любые будущие NDC должны быть сильнее предыдущих (постепенное снижение выбросов), что в ситуации с негативным прогнозом поглощения лесами существенно усложняет задачу.

В любом случае, даже просто ратификация в российских условиях (при наличии массы климатических скептиков и множества разнообразных противников) – шаг вперед, демонстрация единства с мировым сообществом и официальное признание ПС. Конечно, нужно двигаться дальше, активно переходить на высокотехнологичный, а значит низкоуглеродный путь развития, без чего у экономики страны мало будущего. Важно развертывание мер по повышению энергоэффективности и энергосбережению во всех сферах бизнеса и жизни. Кроме того, становится очевидным, что без активных и очень масштабных мер по лесным пожарам и рубкам не обойтись. Тогда у страны будет не только живая природа и жизнеспособная экономика, но и достойные цели по ПГ.