Принятые на КС-24 правила реализации Парижского соглашения

В Катовице была принята основная часть правил ПС (исключение составляет деятельность по МУР). Важно подчеркнуть, что принятые правила определяют не то, как надо действовать, а то, как надо сообщать о своих действиях – порядок и структуру отчетности и мониторинга. Принцип Парижских решений – добровольные действия, определяемые национальными целями. Поэтому в правилах не могло быть страновых квот на выбросы, международных платежей и т.п., все важнейшие вопросы регулирования выбросов ПГ должны решаться на национальном уровне.

Выступления ведущих стран на закрытии КС-24, как развитых, так и развивающихся, показали, что они считают правила вполне работоспособными для решения задач ПС, причем как для стран, так и для субнациональных действующих лиц; а их разработку и принятие – значительным достижением, где удалось обойти множество препятствий политического и технического характера.

Mitigation (вопросы решений Парижа, касающиеся действий по предотвращению [75] –снижению выбросов ПГ или увеличению их поглощения). Речь идет об отчетности по национально определяемым вкладам стран в ПС – их национальным целям (nationally determined contributions, NDC). Приняты руководящие указания, регламентирующие минимальный набор информации и уровень детализации NDC, а также содействующие сопоставимости NDC разных стран[76]. Определен порядок работы открытого реестра, куда будут заноситься NDC[77]. Отдельный документ посвящен «мерам реагирования»[78].

Большие дебаты вызвал вопрос «дифференциации» стран – различных требований к представлению информации развитыми и развивающимися странами. На «дифференциации» настаивали многие развивающиеся страны, даже такие сильные как Китай (которому не составит труда подготовить отчетность, не уступающую докладам развитых стран). Одним из аргументов была «историческая ответственность» развитых стран за выбросы в прошлом. Решено, что правила едины для всех, но наименее развитые страны и малые островные развивающиеся государства могут действовать в соответствии с их обстоятельствами (давать упрощенную информацию).

Развивающиеся страны предлагали обязательно включать в NDC вопросы адаптации и финансов, с чем не были согласны развитые государства. Решено, что вопросы взаимных выгод адаптации и предотвращения, равно как и результаты диверсификации экономики той или иной страны, также включаются в отчетность. В то же время в решении отмечается рекомендательный характер освещения в NDC иных вопросов, кроме предотвращения, на чем настояли развитые страны, в частности, США.

Большие споры вызвал вопрос введения единых временных рамок для NDC (например, того, что цели всех стран должны строго относиться к 2030-му году или же использовать величины, средние за период 2025-2030 гг. и т.п.). Здесь не удалось достичь согласия.[79] Был принят очень краткий документ[80], говорящий, что единые временные рамки должны действовать с 2031 года, а на КС-25 обсуждение вопроса продолжится.

Данные правила относятся ко вторым и последующим NDC (для большинства стран вторые NDC должны охватывать период после 2030 г.), однако решение СМА настоятельно призывает страны привести их первые NDC (уже поданные в РКИК) в соответствие с принятыми правилами по составу и уровню детализации информации, и сделать это не позже 2020 года. Пересмотр правил намечен на 2024 г.

Выполнение правил не должно составить проблемы для России и других стран, которые уже много лет успешно представляют в РКИК ежегодные Национальные кадастры эмиссий и поглощений ПГ, а каждые два года направляют в РКИК обстоятельные доклады по всему спектру климатической деятельности (Национальные сообщения или Двухгодичные доклады).[81]

Адаптация. Правила представления информации по адаптации сведены в кратком документе[82], где говорится, что любая страна может, но не обязана включать действия по адаптации в свои цели (NDC). В приложении к документу дан примерный список элементов адаптационной деятельности, по которым рекомендуется предоставлять информацию. Решение СМА призывает страны сообщать об адаптации заблаговременно, с тем чтобы информация могла быть включена в глобальное подведение итогов (см. ниже). В документе отмечается, что информация по адаптации не может быть основой для сравнения стран по их активности в решении климатической проблемы и, соответственно, не подлежит экспертному рассмотрению (review). Также отмечается, что поддержка развитыми странами и другими государствами мер адаптации в развивающихся государствах осуществляется на добровольной основе (страна-донор самостоятельно распределяет свое климатическое финансирование между предотвращением и адаптацией). В документе содержится призыв к ЗКФ и другим фондам больше внимания уделять адаптации.

Отдельным решением установлены правила работы Реестра для сбора адаптационной информации.[83] Еще одним решением[84] регламентируется работа Адаптационного комитета РКИК, который теперь должен работать над реализацией ПС, а также взаимодействие в сфере адаптации различных органов и рабочих групп РКИК. Особое внимание в этой деятельности уделяется нуждам наименее развитых стран. Также решено что Адаптационный фонд, ранее созданный для нужд Киотского протокола, теперь будет работать для ПС.[85]

Адаптационному комитету к июню 2022 года поручено подготовить руководство по предоставлению адаптационной информации, которые страны будут использовать на добровольной основе. Оно будет рассмотрено вспомогательными органами РКИК в ноябре 2022 г. В 2025 году намечено снова рассмотреть ситуацию с представлением адаптационной информации (на СМА-7).

Финансы: правила представления информации. финансы – ключевая тема ПС, однако решения по ним не выходят за рамки обсуждений, рассмотренных выше в соответствующем разделе данного обзора.

Технологии: правила работы Технологической сети (Technology Framework) по информационному содействию использования инновационных технологий и наращиванию потенциала. Документ посвящен работе центров передачи технологий и работе Исполнительного комитета по технологиям, включая деятельность по наращиванию потенциала в развивающихся странах, содействие исследованиям и внедрению технологий, содействие получению финансовых средств[86]. Отдельным решением[87] установлены порядок и сроки рассмотрения результатов работы технологического механизма (фактически всей деятельности РКИК по технологическому содействию) в 2021-2022 гг., с тем, чтобы они были учтены в процессе подведения глобальных итогов в 2023 году.

Отдельным кратким решением установлены пути и принципы работы ПС в сфере образования и доступа к информации (по статье 12 ПС)[88].

«Прозрачность» информации: система обеспечения явности и детальности представляемой информации. Принятый документ[89] фактически повторяет различные принципы и технические детали других решений РКИК, но с точки зрения «прозрачности» информации, представляемой в контексте ПС. В частности, детально расписано, как страны должны ежегодно подавать Национальные кадастры выбросов и поглощения ПГ, какую информацию по предотвращению нужно подавать в NDC, как может выглядеть в NDC информация по адаптации, какой может быть информация по финансовым и технологическим вопросам, по наращиванию потенциала и т.п.

Особенность правил по «прозрачности» информации – наличие там указаний на «потери и ущерб» (более подробно эта тема рассматривается выше в разделе данного обзора, посвященном финансам). Страны могут представлять информацию как о самих потерях и ущербе как таковом, так и об имеющихся и/или требующихся институциональных действиях (указания на финансовые нужды были убраны по настоянию развитых стран).

Система представления информации – единая для всех стран, но с возможностью менее детальной отчетности – «гибкости» для наименее развитых стран и малых островных развивающихся государств; а также с различиями в отчетности для развитых и развивающихся стран в разделах по финансам и технологиям. Это результат бурных дебатов о «дифференциации» (разных ролях развитых и развивающихся стран в РКИК и ПС), где развивающиеся государства настаивали на массе льгот. Решено, что все страны должны ежегодно представлять Национальные кадастры эмиссий и поглощений ПГ, а каждые два года – двухгодичные доклады о прозрачности информации. Развитые страны должны это делать с 2022 года, а развивающиеся с 2024 года.

Все развитые страны, включая Россию, подобную отчетность представляют уже давно, равно как и ведущие развивающиеся государства, только раньше она шла как отчетность по РКИК, а теперь будет считаться отчетностью по РКИК и ПС, что потребует от данных стран минимальных дополнительных усилий. Сложности могут возникнуть у более слабых развивающихся государств, которые еще не освоили данную систему, не имеют специалистов и средств для работы постоянно действующего национального «конвейера» по производству обширной отчетности. В этом контексте принятый СМА документ призывает Глобальный экологический фонд оказать таким странам помощь.

Глобальное подведение итогов: процедуры и порядок действий при подведении итогов деятельности по ПС в мире в целом каждые 5 лет (2023, 2028 гг. и т.д.). Принятое решение[90] говорит, что процесс будет состоять из технического (сбор информации от всех источников и ее сводная оценка) и политического этапов (анализ странами результатов).

Важный вопрос политического этапа – в чем будут выражаться итоги, будут ли результаты указывать на недостаточность действий и содержать рекомендации по исправлению ситуации. Решено, что будут идентифицированы проблемы и дана информация об общих мерах, возможных для всех стран в целом (указаний на конкретные страны не будет), включая международную кооперацию и наилучшие практики. Будет сделано резюме политических выводов, согласованное всеми странами, которое будет вынесено на СМА для одобрения и/или принятия общей декларации.

При обсуждении сферы охвата особенно остро стоял вопрос о «потерях и ущербе» (суть проблемы см. выше в разделе обзора по финансированию). Усилия малых островных государств по организации для этой темы отдельного рабочего направления не были поддержаны крупнейшими странами, а США и Австралия выступали против. После долгих дебатов Группа 77 и Китая выработала единую позицию, где «потери и ущерб» и «меры реагирования» были объединены (потери от стихийных бедствий и от меньших цен на нефть рассматривались на равных). В итоговом решении СМА информация по «потерям и ущербу» перечислена как один из источников данных, но без подготовки отдельного сводного доклада.

Спорным вопросом был «принцип равенства» (equity), в частности, то, как он будет отражен в заключительном докладе. В целом сам принцип трактуется весьма широко и часто понимается по-разному. Многие развивающиеся страны считают, что нужно основываться на исторической ответственности стран за прошлые выбросы ПГ. На указании «равенства» во всех действиях по подведению итогов настаивала Группа 77 и Китая, против выступала Зонтичная группа (развитые страны, не входящие в ЕС, включая Россию), особенно США. Промежуточная между развитыми и развивающимися странами группа EIG (Мексика, Швейцария, Ю. Корея и ряд небольших стран) предлагала включать «равенство» не во все действия, но объединить его рассмотрение с анализом ситуации с точки зрения лучших научных достижений. В итоге вопрос свелся к нахождению обтекаемых формулировок. В принятом документе несколько раз встречается слово equity, но без какой-либо детализации.

При обсуждении подведения глобальных итогов крупные развивающиеся страны, объединенные в группу (Like Minded Developing Countries, LMDC), прежде всего, Саудовская Аравия, резко возражали против наличия какого-либо «механизма соответствия» (matching mechanism), который бы оценивал приближение глобальной траектории выбросов ПГ к долгосрочным целям ПС и давал рекомендации. Это говорит о том, что группа LMDC совершенно не хочет, чтобы в 2023 году было прямо сказано, что глобальный рост выбросов ПГ связан именно с ними.

Соблюдение: порядок работы Комитета по соблюдению, отслеживающего случаи несоблюдения правил ПС, который призван содействовать выполнению странами их национальных целей.[91] В ПС Комитет по соблюдению, в отличие от ситуации в Киотском протоколе, не имеет прав на какие-либо «штрафы», это противоречило бы базовым принципам ПС. Он имеет право потребовать от страны представить тот или иной отчет (информацию), который она была обязана направить в секретариат согласно «своду правил» ПС, но не сделала этого. Комитет может организовывать специальный диалог со страной, не представившей отчетность (информацию); содействовать получению страной помощи, в том числе финансовой, чтобы исправить ситуацию; разрабатывать рекомендации и план действий по устранению несоблюдения. Комитет может обнародовать выявленные факты несоблюдения обязательств. Принято решение, что правила работы Комитета будет пересматриваться в 2024 году.