Особенности организации государственных закупок

Переход в России от централизованного обеспечения материальными ресурсами всех юридических лиц к их полной самостоятельности в этом во­просе был осуществлен очень болезненно. В результате предприятия и организации столкнулись с целым рядом новых для себя проблем: поиск хозяйственных партнеров, выбор оптимальной цены покупки, оценка конъюнктуры рынка необходимых им материальных ресурсов, опре­деление качества продукции и условий ее поставок, установление рациональной сис­темы платежей за приобретаемые ресурсы, проведение юридически и эконо­мически грамотной работы в области договорных отношений. И далеко не всегда и не все ока­зались в состоянии эффективно решить эти задачи, причем не только в начале перехода к рыночным отношениям, но и в настоящее время.

В первоначальный период перехода к рыночным отношениям преоб­ладало мнение, что рынок сам по себе все расставит на свои места и укажет хозяйствующим субъектам рациональные пути организации хозяйственной деятельности, отводя исполнителям некую пассивную роль следования ры­ночным установкам.

На самом деле все оказалось гораздо сложнее. Это в условиях цен­трализованного управления экономикой, планового регулирования матери­альных потоков роль непосредственного исполнителя была пассивной. За него решали: от кого, сколько и какой продукции он получит и какую цену за эту продукцию должен заплатить. Теперь каждое предприятие должно это определять самостоятельно. Не рынок сам по себе укажет на эффектив­ного поставщика и оптимальную цену закупаемой продукции, а покупатель самостоятельно должен выявить ее на рынке, предпринимая активные дей­ствия в данном направлении, иначе он просто разорится.

Но главный «сюрприз» функционирования российской экономики по правилам рынка заключался даже не в этом. Достаточно быстро выясни­лось, что в ряде секторов экономики рыночный механизм формирования хозяйственных связей не может действовать с необходимой эффективно­стью без принятия специальных мер. Прежде всего, данная проблема кос­нулась рынка государственных закупок.

Как оказалось, рынок государственных закупок - это не совсем част­нокапиталистический рынок, которому исторически свойственна высокая степень конкуренции и соперничество между отдельными товаропроизво­дителями, между покупателями и продавцами, каждый из которых имеет свой материальный интерес. У одних он заключается, в том, чтобы продать подороже, а другие, соответственно, хотят купить подешевле. Эта борьба интересов в конечном счете и двигает прогресс товарного производства.  

Совсем иная ситуация при государственных закупках. На нем субъектом закупок выступает не собственник денежных средств, а его предста­витель - государственный чиновник, материальное благополучие которого практически не зависит от эффективности проведенных им торговых операций. Кроме того, у чиновников могут появиться аль­тернативные варианты решения своих материальных проблем. В связи с этим интересы распорядителя бюджетных средств обычно не совпадают с интересами той структуры, которую они представляют, а именно - государства. В результате создаются условия для прорастания коррупции.

С подобной проблемой столкнулись на различных этапах своего раз­вития практически все страны, что вынудило их искать меры по противо­действию коррупции.

Основной целью при проведении закупочной кампании, является обеспечение заданного резуль­тата (приобретение требуемого количества материальных ресурсов установ­ленного качества) с наименьшими затратами. Для этого покупатель должен найти поставщика, который в состоянии предложить ему минимальную це­ну за продаваемые ресурсы. На поиск такого контрагента по торговой сдел­ке и направлены все процедуры, проводимые в рамках организации и про­ведения закупочной кампании. В случае необходимости кроме основного тре­бования - минимальной цены - задаются и некоторые ограничения, опре­деляющие дополнительные требования покупателя к поставляемому товару и характеру самой поставки. Они могут включать требования к качеству продукции, срокам поставки, формам и срокам платежей и т.п.

    Как реализовать поставленную задачу? Мировая практика выработала важный универсальный инструмент ее ре­шения - проведение открытых торгов (конкурсов).

Конкурсные торги - это способ выдачи заказов на поставку това­ров, закупки услуг или сдача подрядов на производство определенных ра­бот по заранее объявленным в специальном документе условиям, предпола­гающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания пред­ложений от нескольких участников торгов с целью обеспечения наиболее выгодных условий сделки для их организатора.

Конкуренция спо­собствует выживанию сильнейшего, и в свободной конкурентной борьбе та­ких сильнейших становится все меньше и меньше и в конце концов может оказаться (и оказывается) так мало, что не остается места для конкуренции, в результате рыночный механизм перестает эффективно функционировать. Поэтому государство вынуждено принимать специальные меры по предот­вращению подобного исхода (антимонопольное законодательство, специ­альные меры по формированию рынка государственных закупок, стимули­рование малого и среднего бизнеса и т.д.)

Но меры по стимулированию конкуренции важны не только для мак­роэкономического уровня, они бывают необходимы и на микроуровне. Про­ведение конкурсных торгов по своей сути является той мерой на микроуров­не, которая призвана стимулировать усиление конкуренции путем макси­мального привлечения потенциальных претендентов к получению заказа на поставку товаров или выполнение работ.

Однако максимальная концентрация претендентов на получение заказа лишь необходимое условие обеспечения конкуренции, но еще не дос­таточное. Требуется также сформировать эффективную конкурентную среду, то есть условия, позволяющие всем участникам равноправно и эффективно участвовать в этом состязании. Именно для этого в мировой практике была разработана система практических мер и процедур, которые бы обеспечивали выполнение данной задачи, и получившая наименование прокьюремент.

Сложной проблемой при формировании хозяйственного ме­ханизма является обеспечение согласования интересов компании, ее струк­турных подразделений и отдельных работников. Меры, предпринимаемые для обеспечения этого согласования, можно подразделить на три группы: по­ощрительные, репрессивные и процедурные.

Процедурные меры применяются для минимизации зависимости орга­низации от добросовестности и квалификации отдельных исполнителей. Реа­лизация процедурных мер осуществляется путем нормативного принятия сво­да правил и инструкций, регламентирующих действия отдельных работников, что позволяет осуществить более действенный контроль за принимаемыми ими решениями.

Применительно к системе материально-технического обеспечения в части использования процедурных мер речь должна идти, прежде всего, о системе закупок материальных ресурсов и обеспечения процесса товаро­движения от изготовителей до непосредственного потребителя. Затраты на приобретение материальных ресурсов значительно возросли и их значи­мость в общем финансовом балансе Компании столь весома, что любые не­добросовестные или неквалифицированные действия в этой сфере оказыва­ют самое непосредственное негативное воздействие на финансовое поло­жение Компании в целом.

Решению данной проблемы во многом может способствовать созда­ние открытой и гласной системы закупок материальных ресурсов. Осущест­вить это возможно посредством организации открытых конкурсов (торгов, тендеров) на приобретение продукции производственно-технического на­значения, то есть использование процедур прокьюремента.

Прокьюремент можно определить как совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы заказ­чика при проведении закупочной компании посредством конкурсных торгов.

Для понимания сущности прокьюремента важно выделить следующие ключевые моменты и понятия. Во-первых, это «закупки», так как прокью-ремент является одним из способов осуществления закупок товаров, работ и услуг. Здесь важно отметить юридический и экономический аспекты во­проса. Когда разрабатывалась и принималась первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации, конкурсная система размещения закупок для государственных нужд в Рос­сии практически отсутствовала и законодательно никак не регулировалась. Соответственно, статьи, которые регламентируют заключение договоров на торгах (ст. 447-449) [1], относятся к случаям, когда торги орга­низует не покупатель, а продавец, что совсем не одно и то же. Попытки пе­ренести отдельные нормы ГК, регулирующие порядок проведения торгов продавцом, на торги, проводимые покупателем, приводят к экономическим нелепостям. Это относится к предоставлению гарантий в форме задатка, к требованию обязательного указания в извещении о проведении торгов све­дений о начальной цене и др.

С экономической точки зрения регулирование закупок важно по сле­дующим обстоятельствам. В последние годы в мировой практике при реше­нии вопроса рационализации финансовых потоков и обеспечения удешевле­ния производства особо пристальное внимание уделяется именно закупкам, так как в большинстве случаев именно в этой сфере имеются наибольшие резервы повышения эффективности всего бизнеса. По оценкам ряда аналити­ков, в технологически отлаженных производствах 50-60% потенциальной экономии имеется в сфере материально-технического обеспечения, 30% - в сбытовой сфере и 10-20% - в непосредственно производственной сфере.

Второе ключевое понятие - «конкурсные торги» как публичное отк­рытое состязание претендентов за получение контракта на поставку товаров или выполнение работ. Именно на этом способе установления хозяйствен­ных связей основывается прокьюремент. Главной задачей при закупках про­дукции для государственных нужд является обеспечение максимальной эф­фективности расходования средств государственного бюджета. Важнейшим условием решения этой задачи является достижение максимальной конку­ренции за государственные контракты, а конкурсы и есть главный инстру­мент достижения такой конкуренции.

Третье ключевое понятие - это «интересы заказчика». Важно особо подчеркнуть, что речь идет не только о текущих интересах, а главным обра­зом о долгосрочных интересах заказчика.

Прокьюремент необходим не для фирм однодневок, а для тех бизнес­менов, которые рассчитывают на длительную успешную деятельность в дан­ной сфере рынка, а это возможно только тогда, когда хозяйственные контр­агенты будут видеть в нем надежного, заслуживающего доверия партнера.

Все процедуры прокьюремента основываются на равноправном и ува­жительном отношении к интересам хозяйствующих контрагентов. Четкое соблюдение этих процедур создает заказчику положительную долгосрочную репутацию на рынке, что само по себе является значительным капиталом, которым следует дорожить не меньше, чем финансовыми ресурсами.

Законодательство в области государственных закупок регулирует, главным образом, не взаимоотношения между заказчиком и поставщиками, а действия чиновников, которым поручено осуществлять государственные закупки, чтобы эти действия не противоречили интересам заказчика, кото­рым в конечном счете является государство.

И наконец - «совокупность практических методов и приемов», то есть сам инструментарий, при помощи которого осуществляются процеду­ры конкурсных закупок продукции.

Для обеспечения привлекательности и эффективности конкурсных тор­гов на закупку в основу прокьюремента заложены следующие принципы:

- открытость (гласность);

- равноправие (справедливость);

- экономичность;

- эффективность;

- ответственность.

Основным принципом прокьюремента, является открытость (гласность). Она заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объ­явления победителей, осуществляются публично и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. Многолетний мировой опыт показывает, что открытость является весьма сильнодействующим средством от такой бо­лезни, как коррупция. Напомним, что основной до недавнего времени до­кумент, регулирующий процедуры конкурсного отбора поставщиков продук­ции для государственных нужд, - Положение об организации закупки това­ров, работ и услуг был утвержден Указом № 305 [10]. Само наз­вание указа однозначно говорит о его целевой направленности.

Показательно и то, что Всемирный Банк в качестве стратегического оружия по борьбе с коррупцией избрал именно прокьюремент, внедряя во всех странах его процедуры.

Принцип равноправия (справедливости) заключается в том, что ус­ловия проведения торгов, принципы, критерии и порядок определения по­бедителя устанавливаются заранее и для всех участников они одинаковы. Кроме того, принципы прокьюремента не позволяют менять эти условия в ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием проце­дур прокьюремента является недопущение дискриминационных мер по от­ношению к кому-либо из участников.

Принципы экономичности и эффективности внешне кажутся схо­жими, и даже может создаться впечатление, что это определенная тавтоло­гия, но это не так. Экономичность означает, что сами процедуры конкурс­ных торгов должны осуществляться с минимально возможными затратами, в то время как реализация принципа эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, в результате которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя. В определенной степени экономич­ность влияет на конечную эффективность, но это не одно и то же. Из примера недавней практики формирования хозяйствен­ных связей в нашей стране.

В условиях плановой экономики система формирования хозяйствен­ных связей была чрезвычайно экономичной, если ее оценивать по такому кри­терию, как количество трудозатрат на одну установленную хозяйственную связь или количество трудозатрат на обеспечение заказов на весь объем про­изведенной продукции.

Была создана достаточно четкая система сбора информации о потребно-стях и планах производства, увязки специфицированной потребности и ас­сортиментных планов производства, формирования на этой основе хозяйст­венных связей. Эту работу осуществляла относительно небольшая группа работников общегосударственной системы снабжения и соответствующих министерств и ведомств.

Экономичность такой системы формирования хозяйственных связей особенно стала видна тогда, когда она подверглась постепенному разруше­нию. А это произошло в период проведения попыток поэтапного перехода от централизованного распределения к оптовой торговле средствами про­изводства в рамках еще существовавшей системы централизованного пла­нирования производства (1986-1990 гг.)

Снятие части продукции с централизованного распределения повлекло за собой небольшое снижение числа работников, занимающихся этими воп­росами в центральных органах материально-технического снабжения, но это снижение было многократно (в десятки раз) перекрыто увеличением числа работников служб снабжения на предприятиях. Дальнейшее разрушение цен­трализованного распределения и ликвидация дефицита материальных ресур­сов привели к лавинообразному увеличению служб сбыта (маркетинга) на предприятиях.

С этих позиций экономичность централизованной системы распреде­ления материальных ресурсов достаточно очевидна. Но столь же очевидна была и ее неэффективность с точки зрения решения задачи обеспечения конечного потребителя всеми необходимыми ему ресурсами в нужном ас­сортименте, качестве и в заданные сроки. Формирование хозяйственных связей шло, главным образом, исходя из интересов изготовителей, самой распределительной системы, а интересы пот­ребителей учитывались в крайне недостаточной степени. Поэтому экономика России была чрезвычайно ресурсоемкой, и никакие меры по экономии ресурсопотребления, предпринимаемые в течение десятилетий, не дали, да и не могли дать, в тех условиях сколь-нибудь заметный результат. Достигаемая экономич­ность самих действий многократно перекрывается неэффективностью ко­нечных результатов таких действий.

Тем не менее, проблема удешевления процесса проведения конкурс­ных торгов стоит достаточно остро. В мировой практике одним из основных путей ее решения является унификация. Она касается всех конкурсных про­цедур: подготовки конкурсной документации, подготовки конкурсных пред­ложений, проведения квалификационных отборов, систем оценки конкурс­ных предложений, выявления победителя и заключения контракта.

Из приведенного нами рассуждения следует важный вывод. Безуслов­но, нужно стремиться к минимизации затрат на проведение конкурсных торгов, но это не должно идти в ущерб их конечной цели - эффективности.

Чрезвычайно важна при проведении закупок реализация принципа от­ветственности. Содержательно он означает, что уполномоченные лица за­казчика отвечают за все пункты контракта, который они заключили, и ни­кто не должен оказывать давление, чтобы уполномоченные лица нарушили условия контракта.

Этот принцип в значительной мере сочетается с понятием святости контракта, которое означает, что не может быть таких условий, которые бы требовали нарушения заключенного контракта. Осознание важности этого понятия особенно актуально для современных российских условий. По мне­нию большинства бизнесменов, основной проблемой работы на российском рынке является необязательность партнеров, что служит отражением общей недостаточности правовой и деловой культуры и этики контрагентов по бизнесу. Осознание того, что обмануть можно один раз, а потерять партне­ра - навсегда, еще не стало доминирующим в поведении отечественных биз­несменов. Соблюдение принципа ответствен­ности стоит на защите долгосрочных интересов покупателя.

Характерна для наших условий ситуация, с которой столкнулись, в частности, работники одной из структур Министерства путей сообщения. В 1997 г. они провели конкурс на закупку мазута, в результате его был опреде­лен победитель, с которым и заключили контракт. Еще не наступило время выполнения обязательств по контракту, как в МПС обратился еще один по­тенциальный поставщик, который предложил существенно лучшие условия поставки мазута. Это вызвало у работников МПС раздумья: разрывать или нет ранее заключенный контракт. С точки зрения принципов прокьюремента здесь нет причин для раздумий. Коль уж заключил договор, то надо его выполнять. И даже если с учетом всех штрафов и неустоек за разорванный контракт новый поставщик будет вроде бы более выгодным, то с точки зрения долгосрочных интересов покупателя это все равно не допустимо, так как он теряет свое лицо на рынке, а поэтому в следующий раз поставщики будут предлагать ему товар по более высокой цене с учетом риска за возможный срыв контракта.