Нормы, определяющие правовой статус (права и обязанности) участников регистрационных отношений

Анализ нормативных актов, регулирующих отношения в сфере регистрации позволяет судить о количественных и качественных недостатках норм, закрепляющие материально-правовой статус участников регистрационных процедур. В большинстве своем закреплен статус регистрирующего органа, в некоторых случаях статус должностного лица. Процессуально правовой статус заявителя во многих случаях отсутствует вовсе.

Наличие норм, закрепляющих материально-правовой статус участников регистрационных процедур, в законодательстве образующем институт регистрации, позволяет определить их правосубъектность и влияет на правовое положение личности в ее отношениях с органами исполнительной власти.

Нормы дефиниции. В действующих нормативных актах, регулирующих отдельные виды регистрационных производств, понятие государственной регистрации соответствующих объектов, как правило, не формулируется. Лишь в отдельных федеральных законах дается определение рассматриваемого понятия применительно к соответствующему объекту регистрации. Так, в частности, в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07. 1997 года под государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним понимается юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. Государственная регистрация того или иного объекта осуществляется соответствующим административным органом, который, с нашей точки зрения, должен именоваться регистрационным. Сама регистрация, представляет собой совокупность последовательно совершаемых регистрационным органом действий (регистрационных действий), направленных на достижение целей такой регистрации.

При употреблении в нормативно-правовых актах понятий «регистрация», «регистрационный учет» и «учет» отсутствует четкое их разграничение. На наш взгляд, необходимо более детально исследовать вопрос о соотношении этих правовых категорий: различны ли они по своей сути, или речь идет о синонимичном содержании указанных понятий.

С целью определения основных понятий, избранных в качестве базовых, представляется необходимым провести анализ основных терминов и обозначаемых ими понятий. Прежде всего таких, как: «регистрация» и «регистрационный учет» и некоторых других, используемых в настоящей работе.

Анализ нормативной базы, составляющей институт регистрации, позволяет сделать вывод о том, что одна и та же административная процедура в различных правовых актах именуется как «регистрация» и «регистрационный учет». Вместе с тем, на наш взгляд, отождествление понятий «регистрация» и «регистрационный учет» является не в полной мере обоснованным, так как не учитывает некоторых существенных отличий в содержании рассматриваемых понятий. В целом соглашаясь с тем, что регистрация и регистрационный учет могут рассматриваться как синонимы, мы полагаем, что регистрация является более широким понятием, чем регистрационный учет, так как обладает рядом существенных отличительных признаков и охватывает более широкий круг общественных отношений.

Раскроем сущность исследуемых понятий:

Ø Учет – занесение в базу данных, сведений о субъектах, их статусах, правах, обязанностях и совершенных ими действиях. Его можно разделять на простой учет (справочный) и регистрационный (официальный) учет.

Ø Простой учет (далее – учет), ведется для справочных целей, и его данные юридически незначимы. Правила такого учета могут быть произвольными, в том числе официальными, но изменение данных учета не будет приводить ни к каким юридическим последствиям.

Ø Регистрационный учет характеризуется юридической значимостью учетных данных. Обычно для официальности учета необходимо соблюдение определенных официальных (определенных нормативными актами) правил регистрационного учета. Обычно официальность регистрационного учета обеспечивают реестры (регистры, кадастры).

Ø Регистрация – характеризуется не только юридической значимостью учетных данных. Такая процедура сопровождается выдачей заявителю правоустанавливающего документа (свидетельства) об официальном признании и подтверждении государством законности существования материальных объектов и юридических фактов.

Ø Реестр (регистр, кадастр) – список, попадание в который или исключение из которого проводится по правилам, определенным нормативными актами, и приводит к юридическим последствиям. Если юридические последствия отсутствуют, то это просто (справочный) список, хотя он тоже может вестись по правилам, определенным нормативными актами.

Ø Выписка – это документ, содержащий информацию о состоянии одной или ряда учетных записей в реестре (регистре, кадастре) на какой-то момент времени.

Ø Учетная запись – запись (сведения) об учитываемых фактах реальной жизни. Имеет конкретное значение в каждый определенный момент времени.

Учет и регистрация в статистических целях, как средство осуществления аналитической работы – лежит за пределами «наших» интересов.

По нашему мнению, основным признаком, отличающим регистрацию от регистрационного учета можно считать ее правоустанавливающий характер. В целях правильного понимания функций и задач института регистрации необходимо в нормативных актах, регулирующих институт регистрации, раскрывать смысл рассмотренных выше понятий.

Так, например, Ст. 39. Федерального Закона "О наркотических средствах и психотропных веществах", устанавливает регистрацию операций с наркотическими средствами и психотропными веществами:

-при осуществлении деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, любые операции, в результате которых изменяются их количество и состояние, подлежат регистрации в специальных журналах лицами, на которых эта обязанность возложена приказом руководителя юридического лица. Указанные журналы хранятся в течение 10 лет после внесения в них последней записи. Порядок ведения и хранения указанных журналов устанавливается Правительством Российской Федерации[40].

Из содержания текста статьи видно, что речь идет скорее об учете, нежели о государственной регистрации.

В нашем примере процедуру осуществляет не государственный регистрирующий орган, а уполномоченные лица, которые назначаются приказом руководителя юридического лица - владельца лицензии на виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Кроме того, регистрации присущи стадии осуществления процедуры, отличные от простого учета. Это подача заявления заинтересованного субъекта регистрационных отношений, принятие решения по делу, выдача документа – свидетельства о государственной регистрации и др. В данном случае эти стадии отсутствуют, что позволяет нам сделать вывод о необходимости заменить слова «подлежат регистрации в специальных журналах» словами «подлежат учету в специальных журналах».

И это не единственный пример тому, что законодатель не различает такие правовые категории, как «регистрация», «регистрационный учет» и «учет».

По нашему мнению, регистрация и учет - это два разных вида процедур.

Регистрация:

· осуществляется уполномоченными на то органами исполнительной власти (регистрирующими органами);

· имеет преюдициальную функцию, т.е. служит условием реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц;

· носит заявительный (уведомительный) характер;

· преимущественно осуществляется на платной основе;

· подтверждением регистрации является свидетельство или иной документ строгой отчетности.

Учет это один из видов контрольной деятельности органов исполнительной власти и состоит, прежде всего, в фиксации фактов, событий, процессов и другой информации. Он не носит легализующего характера и не влечет за собой никаких правовых последствий в отношении объекта учета. Учет является скорее одной из целей регистрации, но не может заменять собой регистрацию.

В плане совершенствования законодательства можно предложить рассматривать в качестве оснований отнесения объектовк регистрируемым следующие критерии:

1) объекты регистрации являются источниками повышенной опасности - это предметы и вещества, представляющие угрозу при их ненадлежащем использовании. Использование таких материальных объектов может являться опасным для жизни и здоровья неограниченного круга лиц (как участвующих, так и не участвующих в их использовании - оружия, транспортных средств химически опасные производства, новые лекарственные средства и другие);

2) объекты регистрации, деятельность которых создает опасность причинения вреда из-за невозможности осуществления полного контроля за ними со стороны государства (юридические лица, индивидуальные предприниматели, иностранные граждане и т.д.);

3) имущественные и неимущественные права граждан, возникновение, изменение и прекращение которых невозможно без государственного подтверждения такого права (право на недвижимое имущество, авторские права и т.д.);

4) объекты находятся под постоянным финансовым контролем государства и являются налогооблагаемыми в соответствии с Налоговым кодексом на территории Российской Федерации (кредитные организации, финансово-промышленные группы и др.);

5) объекты, обладающие указанными признаками, получили широкое распространение и имеют массовый характер на территории Российской Федерации.

Можно сделать вывод о том, что если объект, подлежащий регистрации не подпадает хотя бы под один из перечисленных признаков, то он не нуждается в государственном регулировании посредством регистрации. Возможно применение других более мягких методов регулирования (сертификация, аккредитация и т.д.).

 

4. Виды правоотношений, обслуживаемые институтом регистрации

Сфера действия государственной регистрации как одного из рычагов государственного регулирования очень обширна. В юридической литературе данный вопрос изучается обособленно, применительно к конкретным объектам, подлежащим регистрации. Единой сводной работы в рамках административного права, посвященной институту регистрации в целом до сих пор нет. Есть лишь отдельные работы по некоторым вопросам регистрации граждан[41], регистрации юридических лиц и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей[42], регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним[43], регистрации товарного знака[44], регистрации прав на землю[45], лицензированию отдельных видов деятельности[46] и другие.

Наиболее простой и удобной нам представляется классификация, данная И. М. Лазаревым, который выделяет следующие виды объектов государственной регистрации:

1. События

2. Юридические состояния

3. Действия

4. Материальные объекты[47].

К первым относятся такие события, как рождение и смерть.

Ко вторым можно отнести такие состояния как:

-изменение фамилии, имени, отчества;

-возникновение, изменение и прекращение правового статуса граждан и их организаций;

- возникновение, изменение и прекращение имущественных и личных неимущественных прав;

- проекты и программы технической помощи.

К третьим относятся регистрационные процедуры таких действий как:

-сделки;

-лицензии;

-ценные бумаги;

-нотариальные действия.

Четвертая группа – материальные объекты:

-транспортные средства;

-оружие и боеприпасы;

-контрольно-кассовые аппараты;

-технологическое оборудование для производства этилового спирта и алкогольной продукции;

-племенные животные.

Подобной классификации по объектам регистрации придерживается П. И Кононов[48]. Но такая классификация является однобокой и не отражает всего многообразия правового явления регистрации.

Интересной представляется классификация, предложенная Шмалий О.В.[49]. В своей работе автор делает попытку определить общий классификационный критерий видовой принадлежности государственной регистрации. Таковым, является публичный интерес, взятый в его конкретном выражении в зависимости от характера, уровня и содержания.

На основе выбранного критерия в работе выделяются следующие виды государственной регистрации:

• по характеру публичного интереса (публично-функциональной направленности):

а) регистрация, направленная на охрану общественного порядка и обеспечения национальной (государственной) безопасности;

б) регистрация регулятивно-управленческого характера;

в) регистрация, направленная на обеспечение прав и свобод граждан;

• по уровню публичного интереса:

а) регистрация, направленная на реализацию общегосударственного интереса;

б) регистрация, направленная на реализацию публичного интереса субъекта РФ;

в) регистрация, направленная на реализацию интереса органа местного самоуправления;

• по содержанию публичного интереса:

а) государственная регистрация в экономической сфере;

б) государственная регистрация в административно-политической сфере;

в) государственная регистрация в социально-культурной сфере.

Данная классификация позволяет выявить функционально детерминированные признаки видов государственной регистрации, что дает возможность упорядочить регистрационные процессы и устранить внутренние противоречия в регулировании регистрационных отношений.

Предложенную классификацию правоотношений, регулируемых нормами института регистрации, можно разделить на два блока.

Первый блок является типовым, проведенным по основаниям, подходящим для классификации любых видов административных правоотношений:

· по объектам и субъектам, подлежащим регистрации;

· по регистрирующим органам;

· по характеру регистрации;

· по типу регистрации.

Второй блок классификации представлен специфическими признакми, которые присущи именно институту регистрации:

· по степени платности регистрации;

· по юридической силе норм составляющих институт регистрации;

· по времени действия документа о государственной регистрации;

· по подведомственности принятия решения о признании недействующим документа о государственной регистрации.