Общие методологические установки концепции «политических сетей»

Общие методологические установки концепции «политических сетей»

Сетевой подход к государственному управлению является отра­жением не только споров, которые ведутся между представителями различных управленческих теорий, но и ответом на изменения ус­ловий, в которых осуществляется управление общественными дела­ми.

Кратко основоположения теории политических сетей сводятся к следующему:

Во-первых, теория политических сетей реконструирует отноше­ния между государственным управлением и современным общест­вом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффектив­ного управления, она включает рост сложности в качестве необхо­димой предпосылки построения

управления.

Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Новый государственный менедж­мент объявлял свое безразличие к политике. Наоборот, подход с по­зиций политических сетей к государственному управлению прояв­ляет интерес к политической сцене.

В-третьих, ученые, которые разрабатывают теорию политичес­ких сетей, включают в свои размышления моральное измерение уп­равления и процесса производства политического решения. Это оз­начает, что данная теория государственного управления близка к политической философии и ценностно-ориентированному подходу

В-четвертых, хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отно­шения составляют ключевой пункт рассмотрения: «По-видимому, все аналитики теории сетей разделяют предпосылку, что завершен­ное объяснение для некоторых социальных феноменов требует зна­ния взаимоотношений между системными акторами»

В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения «цели-средст­ва», а в аспекте отношения «цели-процессы».

Понятие «политические сети»

По вопросу определения понятия «политическая сеть» между исследователями нет особых споров.

Таким образом, политические сети обладают рядом характерис­тик, которые отличают их от иных форм управленческой деятель­ности в сфере публичных потребностей и интересов. Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество.

Во-вторых, политическая сеть складывается для вы­работки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсов. Это означает, что существует взаимная заинтересован­ность участников сети друг в друге.

В-третьих, важной характеристи­кой политической сети выступает общий кооперативный интерес.

В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая- либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции.

В-пятых, сеть представляет из себя договорную структуру, состоя­щую из набора контрактов, возникающих на основе согласован­ных формальных и неформальных правил коммуникации.

Виды «политических сетей»

Конечно, есть различия, связанные со степенью выражения общих качеств политических сетей, но также можно выделить внут­ренние дифференцирующие критерии. К последним следует отне­сти (1) число и тип участников сетей, (2) характер институционали- зации, (3) сферу политики, в которой формируются сети, (4) рас­пределение ресурсов между участниками сетей, (5) особенности ин­тересов, объединяющих участников сети, (6) степень

концентрации власти и т.д. [

Политические сообщества (policy communities) представляют собой такие сети, которые характеризуются стабильностью взаимо­отношений, устойчивым и в высокой степени ограниченным член­ством, вертикальной взаимозависимостью, основанной на совмест­ной ответственности за предоставление услуг, и изоляцией как от других сетей, так и от публичных организаций (включая парла­мент). Такие сети являются высоко интегрированными и имеют вы­сокую степень вертикальной

взаимозависимости и ограниченную вертикальную координацию. Подчеркивается, что подобные сети концентрируются на основных функциональных интересах типа об­разование или пожарная безопасность. Это, скорее, территориаль­ные сообщества.

Профессиональные сети (professional networks) характеризуются преобладанием одного класса участников производства политичес­ких решений: профессиональных групп. Эти сети выражают интере­сы особой профессиональной группы и основаны на высокой сте­пени вертикальной взаимозависимости, а также изолированы от других сетей. Профессиональные сети могут быть представлены в национальном масштабе, например, Национальная служба здравоо­хранения в Великобритании.

Межуправленческие сети (intergovermantal networks) формируют­ся на основе представительства местных властей. Их отличительны­ми характеристиками являются топократическое членство, явное исключение иных публичных союзов, широкий охват интересов, связанных со многими службами, ограниченной вертикальной взаи­мозависимостью (так как они не ответственны за оказание услуг), широкой горизонтальной структурой и способностью взаимодейст­вовать со многими другими сетями.

Сети производителей (producer networks) отличаются значитель­ной ролью в политике экономических интересов (публичного и частного секторов), их подвижным членством, зависимостью центра от промышленных организаций при производстве желаемых това­ров и при экспертизе, а также ограниченной взаимозависимостью между экономическими интересами.

Проблемные сети (issue networks) характеризуются большим чис­лом участников с ограниченной степенью взаимозависимости. Ста­бильность и постоянство находятся здесь в большом почете, а структура имеет склонность к атомистичности.

 

Политическая сеть- набор относительно стабильных отношений связывающих многообразие акторов.

Две школы: Германская и ВБ.

Характеристики: 1) Сеть – структура управления публичными делами. 2) Заинтересованность акторов. Складывается для прниятеия решений в процессе обмена ресурсов. 3) Общий корпоративный интерес. 4) С т.з. выработки решений все участники равны. Горизонтальные связи отношений. 5) Сеть имеет договорную структуру.

Виды: 1) Территориальная: стабильность, устройчивость, неприрывность. 2) Межуправленчиские 3) Сети производителей 4) Проблемные

 

 

8. Основы кибернетического и синергетического подхода в теории управления.

Синергетика возникает в 70-е годы XX в. и представляет собой междисциплинарное направление в научном знании, способствую­щее формированию синергетического (постнеклассического) стиля мышления. Синергетический стиль мышления включает в себя большое число различных идей, положений и принципов.

Принципы самоорганизации

Самоорганизация — самопроизвольное изменение организации системы; это процесс спонтанного упорядочивания (перехода от хаоса к порядку), образования и развития структур без целенаправ­ленного управленческого воздействия. Система государ­ственного управления должна исходить из признания наличия двух взаимодействующих видов целей: 1) цели самоорганизации, т.е. собственные цели развивающихся объектов; 2) управленческие цели субъекта управления.

Можно предложить, по меньшей мере, две модели соотношения названных видов целей: «традиционный» и «синергетический».

Первый тип модели характерен для традиционной парадигмы уп­равления. Ее смысл в том, что управляемый объект представляется пассивной системой, способной принимать любую форму и органи­зацию, которые ей навязываются органом управления/ Второй вариант модели характерен для синергетической парадиг­мы управления. Ее смысл: управляемые системы не являются пас­сивными. Они обладают свойством самоорганизации.

Принципы нелинейности

Нелинейность включает в себя три основополагаю­щих положения: 1) представление о многовариантности развития систем; 2) идею ритмичности, волнового характера функционирова­ния процессов; 3) идею резонанса и возможности быстрого разви­тия систем.

Рассмотрим суть этих трех положений.

Многовариантность развития систем означает, что реально суще­ствует «поле путей» их эволюции. Следующий аспект понимания нелинейности связан с тем, что общественные системы развиваются волнообразно, ритмично, нерав­номерно. То есть, развитие социума — это волновой процесс. Поня­тие «волна» связано с термином «изменение». Изменения могут многократно повторяться, тогда они носят периодический характер.

Проблема согласования ритмов воздей­ствий на объект управления с его собственными ритмами и ритмами окружающих его социальных и природных систем. В практике государственного уп­равления целесообразно учитывать следующие три вида ритмов.

Во-первых, это ритмы, исходящие от космических факторов. Другим источником ритмов, которые целесообразно учитывать в управленческой деятельности, являются различные земные природ­ные явления.

Третий источник ритмов — сами люди, среди которых есть такие, кто, обладая неординарной энергетикой, могут различным образом воздействовать на окружение.

Еще один вариант интерпретации нелинейности связан с тем, что общественные системы могут развиваться резонансно, быстро и сверхбыстро.

Хаос, порядок и беспорядок

Следующее положение, которое раскрывает сущность синергетического стиля мышления, связано с новыми представлениями о роли хаоса, порядка и беспорядка в механизмах эволюции и самоор­ганизации систем. Общий смысл этих представлений таков: в про­цессах развития сложных систем хаос одновременно выполняет две функции — разрушительную и созидательную.

Итак, государственное управление приобретает иной смысл и ха­рактер, если оно основывается на синергетических принципах и идеях. К их числу относятся: (1) идея о конструктивной роли хаоса в развитии систем, (2) принципы самоорганизации, нелинейности, (3) возможность топологического, резонансного развития обществен­ных систем, (4) способность управлять ритмами, присущими социаль­ным системам, (5) понимание того, что сложными системами нельзя управлять как простыми, (6) необходимость выявлять уровень флук- туаций в управляемой системе, прогнозировать степень реальных угроз и опасностей для развития общества. Следует также иметь в виду, что синергетическая методология управления выдвигает на первый план проблемы, связанные с обучаемостью управленцев, их способностью к постоянному обновлению знаний, к самообучению.

 

9. Современная школа государственного администрирования в США.

Американская школа «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований.

Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы.

Л. Уайт утверждал, что оптимизация использования средств в административно-государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного администрирования он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала).

Представители движения за человеческие отношения (или «школа человеческих отношений») попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Фоллет была первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц». А. Маслоу разработал иерархию потребностей.

В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления — поведенческий подход. В основу нового подхода положено стремле­ние в большей степени раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применял концепции поведенческих наук к государственному администрированию.. Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д. Трумэн предложил концепцию «группы интересов». Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, предложил восемь основных принципов бихевиоральнои методологии. 1. Закономерности. 2. Верификация. 3. Методика. 4. Количественные методы. 5. Ценности. 6. Систематичность. 7. Чистая наука. 8. Интеграция.

Накопившийся громадный эмпирический материал подвергался обработке по произвольно сконструированным принципам. Все эти обстоятельства способствовали выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны — «постбихевиорализму», «модернизму» и «структурному функционализму».

В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение в требовании расширить ответственность «интеллектуалов» — экспертов, роль которых состоит в том, чтобы охранять существующие ценности цивилизации и претворять свои знания в жизнь.

Другой подход модернистского направления, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.

С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления.

В последние десятилетия в США большой интерес вызывает концепция организационного развития. Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления, построенную по модели живого организма. По их мнению, такой организации должны быть присущи следующие черты:

• она должна приспосабливаться к новым целям государственного управления в соответствии с требованиями быстро меняющейся социально-политической среды;

• члены институтов административно-государственного управления должны осуществлять сотрудничество и управлять изменениями, предотвращая их разрушительное воздействие на всю систему административно-государственного управления;

• в развивающихся институтах государственного администрирования участие каждого уровня в постановке целей и принятии решений являются правилом, так что государственные служащие ощущают свою вовлеченность в планирование и управление изменениями;

• развивающиеся институты административно-государственного управления должны располагать благоприятными возможностями для самореализации их членов, для этого необходимо свободное общение (открытые коммуникации) и высокое взаимное доверие государственных служащих, что должно способствовать конструктивному разрешению всех противоречий.

 

10. Современная школа государственного администрирования в Великобритании.

Изучение государственного управления в системе английского академического обществознания началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук.

Научные исследования до начала 30-х годов сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов. Начиная с 30-х годов в английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции — социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения. Экономисты рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стремлению извлечь максимальную выгоду. Сторонники социологического подхода, наоборот, стремились избежать подобной однозначности и примитивизма, усматривая в политическом поведении и государственной деятельности результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется в большинстве случаев неосознанно.

Еще в 1908 г. видный английский психолог Дж. Уоллес заявил о кризисе в политических науках и государственном управлении, вызванном тем, что рационализм отказывался от изучения связей между политическим поведением и «человеческой натурой», определяемой культурными, социальными и расовыми факторами. Уоллес впервые поставил серьезно вопрос о значении неосознанных мотивов и политической деятельности и о роли пропагандистских символов в государственном. Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мнению И. Берлина, основным в философии государственного управления является «повиновение и насилие», поэтому обходить вопрос оправдания власти и подчинения ей ученые не вправе. У. Риз выделяет три основных значения термина «государство» в англосаксонской политологической традиции: «политически организованное и территориально ограниченное общество», «политически организованное в соответствии с моральными идеалами общество», «правительство как учреждение». В работах Э. Берча рассматриваются три понятия ответственности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением, проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; ответственность перед парламентом.

Экономическое направление в английской школе административно-государственного управления начало набирать силу после второй мировой войны. Экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Известный английский политолог Б. Барри разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Видный английский философ М. Оукшотт, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую. По мнению М. Оукшотта, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции.

В последнее время в английской школе «public administration» появились новые подходы и направления. Наибольшим влиянием среди них пользуется система «мягкого мышления». Система «мягкого мышления» появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система «жесткого мышления» исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система «мягкого мышления» перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

Еще одним новым направлением является организационная кибернетика. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает струк­турализм. Структурализм исходит из наличия некоторой модели каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, действием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.

Завершая характеристику английской школы административно-государственного управления, следует подчеркнуть, что в последние десятилетия она испытывает значительное влияние американских политологов. Это влияние особенно заметно в прикладных исследованиях, которым уделяется больше внимания, чем в предыдущий период.

 

11. Современная школа государственного администрирования в Германии.

Наиболее влиятельной среди европейских школ административно-государственного управления является немецкая. Особенностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. Немецкий классический идеализм дал свою спекулятивную интерпретацию государственному и административно-государственному управлению. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-государственного управления в Германии.

С самого начала своего возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм философского осмысления проблем административно-государственного управления и социологии административно-государственной деятельности. При этом философский и социологический аспекты рассматривались как модусы государственности. Большая часть западногерманских политологов в духе классических традиций видит в государственном администрировании воплощение «трансцендентального разума», «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.

По мнению Куна, основой, на которой должен строиться предмет теории административно-государственного управления, и тем, из чего он черпает свою экзистенцию, является человеческая природа, в силу чего рассмотрение государственного администрирования должно носить философский характер.

А. Гелен. По его мнению, административно-государственное управление и право являются «фундаментальными антропологическими институтами». Стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, пронизывающее, по мнению Гелена, все человеческое бытие, становится основой административно-государственного управления. Административные институты сложились в процессе человеческого общежития «путем стабилизации порядка и правил». Они являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми».

Таким образом, административно-государственное управление у Гелена и Ионаса превращается в самодовлеющую силу, «с особыми закономерностями развития его институционалъности».

Идеи «нового Левиафана» развиваются политологами Германии не только в философско-антропологическом, но и в социологическом аспектах. Наиболее типичной для социологического подхода к административно-государственному управлению является концепция В. Вебера. Он полагает, что системе административно-государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата. Элитарный характер административно-государственного управления в странах Западной Европы В. Вебер считает выражением «сущности современной массовой демократии». По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом, общественным мнением. Однако именно в этом и заключается, основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии».

Людвига Эрхард. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Он стремился преодолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Все это предусматривало усиление мер по государственному регулированию экономики. Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещений набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сформированного общества, провозглашавшая подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем, утверждение «плюралистического общества союзов», построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп общества.

Р. Дарендорф утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляемое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наиболее влиятельных групп интересов. По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять по­литическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности.

В теории административно-государственного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, разработав программу либерального высокомобильного общества, признающего конфликты и формализующего их протекание. В системе административно-государственного управления используются методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, «формализации» Этапов протекания конфликта, «управления» конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.

 

12. Современная школа государственного администрирования во Франции.

Во Франции теория административно-государственного управления сложилась в известной мере как итог развития науки государственного (или конституционного) права. Классиком теории административно-государственного управления во Франции по праву считают Анри Файоля.

А. Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем административные функции являются главными, определяющими.

А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления:

1. Разделение труда 2. Власть. 3. Дисциплина 4. Единство распорядительства 5. Единство руководства

6. Подчинение частных интересов общим 7. Вознаграждение персонала 8. Централизация 9. Иерархия 10. Порядок 11. Справедливость 12. Постоянство состава персонала 13. Инициатива 14. Единение персонала.

Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организации. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента (Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда). Французская школа административно-государственного управления обладает рядом специфических черт, отличающих ее от других национальных школ — американской, английской и немецкой. На первых двух этапах эволюции теории административно-государственного управления особенно развитой во Франции была теория институтов. Институциональный подход к изучению административно-государственного управления позволил французским политологам достаточно успешно преодолеть формализм традиционной науки конституционного права.

На основе теории институтов во французской школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова — институт как таковой, в котором воплощается власть.

В целом теория административно-государственного управления во Франции развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране.

Близость общественных наук к политическим и государственным запросам — достаточно типична для Франции. Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поиска оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами.

Рассредоточение государственной власти между различными уровнями, будь то коммуны или департаменты, заинтересованные министерства или профсоюзы, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов Пятой республики — таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых в ответ на запрос стоящих у власти государственных деятелей

Анализ французской школы государственного администрирования был бы неполным без упоминания книги бывшего президента Франции Жискара д'Эстена «Французская демократия». Он предлагает собственную концепцию «социального государства», подчеркивая, что современное общество «должно обеспечивать всем своим членам конкретную возможность достичь минимального достатка, своего рода социального достатка». Делая став­ку на индивидуализм, частную инициативу, неприкосновенность частной собственности и плюрализм в политической жизни, Жискар д'Эстэн считает их основным залогом успеха государственного и общественного развития.

Оживление политического реформаторства правящих кругов Франции в последние десятилетия отражают глубокое беспокойство французского общества. Затяжной кризис политической и государственной системы, имеющий долговременные отрицательные последствия для страны, политическая нестабильность — таковы факторы, которые объясняют, почему политические лидеры ищут новые теоретические концепции67....

 

 

13. Структура политико-административного управления в современных государствах.

В теории административно-государственного управления понятие структуры означает совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность и тождественность самой себе.

Компаративные исследования систем государственного администрирования в разных странах обнаруживают множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Еще один важный фактор, влияющий на структуры административно-государственного управления, — политические peжимы, в рамках которых функционируют административные органы

Существует два основных типа административно-государственного управления: унитарный и федеральный.

Унитарная система предоставляет входящим в нее территориям очень мало автономии, основное управление осуществляется непосредственно из столицы. Территориальные подразделения — департаменты во Франции, провинции в Италии, графства в Швеции — большей частью существуют ради административного удобства.

Федеральная система управления состоит из единиц, имеющих значительную собственную политическую жизнь (штаты в США и Бразилии, кантоны в Швейцарии, земли в Германии). Эти единицы не могут быть произвольно упразднены или изменены центральной властью на законном основании.

Теоретически существует еще и третья возможность — конфедерация — настолько свободное формирование, что его составные части могут успешно бороться против центральной власти. Конфедерации обычно недолговечны, они либо распадаются на части, либо превращаются в федерации. Историческим примером может служить Швейцария.

При федеральном устройстве административные функции государства юридически и фактически распределяются между федерацией и субъектами федерации. Это разделение имеет важные последствия.

Во-первых, приводит к известной неоднородности государственного аппарата (что контрастирует с единообразием при унитарном устройстве государства). Во-вторых, федеральное устройство приводит к созданию двух этажей администрации, между которыми нет органической связи. В-третьих, федерализм порождает специфические проблемы в сфере государственной службы, особенно в области набора служащих для работы в различных органах управления.

Унитарная система административно-государственного управления также имеет свои особенности. Здесь правительство и центральная администрация обладают значительным контролем над местными властями. Однако даже в унитарном государстве центральная власть не может решать все местные вопросы.

И федеральная, и унитарная системы административно-государственного управления имеют свои достоинства и недостатки.

Концентрация административной власти в унитарных государствах может привести к появлению у граждан чувства, что бесполезно проявлять какую-либо активность при решении местных проблем, поскольку всякая власть исходит из столицы.

К несомненным преимуществам федеральной системы административно-государственного управления как раз относится возможность принятия оперативных решений на местном уровне. Однако принятие решений на местном уровне имеет и свои недостатки. Должностные лица местного аппарата управления обычно плохо обучены, не имеют высокой профессиональной квалификации, а в некоторых случаях коррумпированы.

Поэтому централизация власти в унитарном государстве может быть значительным преимуществом при решении наиболее сложных проблем современного общества.

Рассмотрим структуру основных уровней административно-государственного управления в современном государстве. Выше уже отмечалось, что в большинстве стран таких уровней три: национальный, региональный и местный.

Национальный (федеральный) уровень управления. В большинстве стран этот уровень включает администрацию президента, аппарат правительства, аппарат парламента и Верховного суда. Структура центральных органов управления претерпевает достаточно частые изменения. При смене правительства, как правило, изменяются численность, функции и наименования министерств: некоторые управления и отделы переходят из одного ми­нистерства в другое или делятся между ними.

Региональный уровень управления (штатов, земель, провинций, республик). В федеральных государствах преобладающая доля задач административного управления приходится именно на этот уровень. Здесь реализуется как большинство федеральных законов, так и собственное право.

Местный уровень управления (графство, город). И в унитарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций: