К вопросу 15. Местное самоуправление в Московском государстве в XVI-XVII веках.

Основу самоуправления создали губная (1530-е гг.) и земская (1555-1556 гг.) реформы, в результате которых городское население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы).

В основе губной реформы была попытка формирования из среды местного населения особых органов власти, основной задачей которых являлась борьба с «лихими людьми». Создание этих органов связано с инициативой дворян, жаловавшихся на то, что наместничий аппарат не справляется с подавлением крестьянских выступлений. Поэтому не удивительно, что губные избы были созданы, прежде всего, как карательные органы. В то же время «решить вопрос о местном управлении можно было, только доверив значительную часть его местным жителям - это освободило бы значительные силы для решения общегосударственных задач, прежде всего, создания сильной армии, и одновременно усилило бы доверие к верховной власти».

Губные избы не были полностью самостоятельными органами местного самоуправления, контроль за ними осуществлял Разбойный приказ.

Таким образом, создание указанных органов в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного населения, представители которого - «добрые» или «лучшие» люди с конца XV в. стали привлекаться к осуществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, запретив должностным лицам местной администрации (наместникам и волостелям) вершить суд без выборных представителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось, прежде всего, рассмотрения наиболее важных и опасных для государства дел. Белозерская Уставная грамота запрещала также наместникам и их слугам взимать пошлины и «корм». В свою очередь, эта функция возлагалась на сотских, которых избирало население административно-территориальных единиц - сотен. Белозерская таможенная грамота 1497 г. свидетельствовала о развитии городов и самоуправления в них. Для сбора пошлин лучшая часть посадского населения и черносошного крестьянства избирала из своей среды целовальников, излюбленных голов и старост.

Постепенно формируемые губные власти возглавлял губной староста, избиравшийся на традиционной основе единогласия из дворян. Если из-за разногласия выбор не состоялся, то губного старосту назначало правительство. Списки губных старост направлялись в Москву на утверждение. Избрание губного старосты подтверждалось царем. Царь мог назначить или не назначить старосту.

Состоявшие первоначально при губном старосте (голове) старосты, десятские и наиболее авторитетные местные люди (добрые люди) со временем заменились на целовальников в количестве не более 4-х человек. При них состоял губной дьяк, ведавший делопроизводством. Губного старосту и губного дьяка избирали на принципе единогласия, на сходах местных жителей. При разногласии в Москву направляли запрос, и губные власти назначались лично государем.

Примерно со второй половины XVI в. царь начинает передавать губным старостам некоторые полномочия, связанные с земельными отношениями, различными промыслами, рыбной ловлей и т.д.

Широкое распространение губных органов зафиксировано Судебником 1550 г., где были разграничены полномочия наместников и губных изб. В губных грамотах регламентировались определенные требования к кандидатам, избираемым на должность старост. Должностные лица в органы земского самоуправления в соответствии с реформой избирались только из «лучших» людей, т.е. из среды дворян, посадского населения и зажиточных слоев крестьянства. Позднее эти нормы закрепили в Соборном уложении 1649 г. К середине XVI в. органы губного и земского самоуправления функционировали как минимум в 160 городах России (без учета Украины и Сибири), а к середине XVII в. – более чем в 220 городах.

Отмена кормлений приводит к повсеместному учреждению земских властей. Такими являются по городам и волостям «излюбленные головы» и земские судьи. Земские власти были избираемы всеми земскими сословиями, кроме служивого. Полномочия земских властей распространялись обычно на денежные, хозяйственные и судебные дела. Они заведовали доставкой в Москву всех прямых налогов. Объем судебной власти земских властей был равен объему прежней власти наместников с боярским судом и был даже выше ее, поскольку земские власти могли неограниченно решать дела о холопстве и смертной казни. Но формирование на территории Московского централизованного государства земских учреждений периодически приостанавливалось под воздействием боярства. Последние были заинтересованы в возобновлении системы кормления.

Земская реформа, задуманная как общегосударственная, была осуществлена в полной мере лишь на черносошных территориях Русского Севера, где земские власти восприняли даже функции губных учреждений. На большей же территории Московского государства земская реформа осталась неосуществленной.

После смерти Ивана IV особенно в начале XVIIвека шёл поворот к приказно-воеводскому управлению, более строго связанному с центральным правительственным аппаратом. Реформа воеводств была попыткой боярства восстановить контроль над местными делами. С другой стороны, во время борьбы с польско-шведскими захватчиками земское самоуправление оказывалось не всегда способным к обороне. В таких условиях, сохраняя в целом самоуправление, верховная власть снова вводит в государственный строй непосредственное управление из Москвы. Воеводы обычно назначались государем на 1-2 года, в большинстве случаев из местного населения. При воеводах в «товарищах» были дьяки и подъячие. Все они составляли приказную избу, иногда разделявшуюся на отрасли управления. Компетенции воевод определялись наказами. Воевода ведал городским хозяйством, руководил обороной, осуществлял полицейские обязанности. Приказно-воеводское управление не приводит к уничтожению самоуправления вообще. Губные и земские учреждения в некоторых областях продолжали существовать даже при воеводах. По отношению к губным властям воевода являлся начальником, а губные старосты - его «товарищами». По отношению к земским учреждениям воевода стал начальником в полицейской деятельности, тогда как в финансовой и хозяйственной сфере земские учреждения сохранили независимость.