Административные реформы Петра I: причины, сущность, ход, результаты, последствия.

Идею создания совершенного государственного аппарата царь вынашивал давно, но только когда сомнений в победе над Швецией уже не осталось, он решил приступить к ее реализации. Образцом для задуманной государственной реформы Петр избрал шведское государственное устройство. Шведская государственная система была построена на принципах камерализма – учения о бюрократическом управлении, получившем распространение в Европе в XVII-XVIII вв. Его характерными чертами - создание учреждений, специализирующихся на управлении в какой-либо сфере (например, финансово, военной и т.д.), устройство учреждений на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, а также установление единообразных штатов и жалований.

Высшие органы власти и управления. С 1708 г. Петр перестраивал старые органы и заменял их новыми. В результате к концу первой четверти XVIII в. сложилась следующая система органов власти и управления. Вся полнота законодательной, исполнительной, и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора.

Ключевое положение в петровской государственной системе занимал Сенат, утвержденный весной 1711 г. По мере усиления самодержавия Боярская дума утрачивала свое значение. Никакого указа о ликвидации ее не сохранилось, по-видимому, его и не было. Петр просто прекратил пожалования в думские чины. Сведения о заседаниях Думы обрываются около 1704 г., хотя уже с 1702 г. ее функции как высшего правительственного органа стала выполнять так называемая Консилия министров – совет начальников важнейших государственных ведомств. Впоследствии Петр решил учредить Сенат как высший орган управления, который должен выполнять судебные, административные и законодательные функции. Члены совета назначались императором. В порядке осуществления исполнительной власти Сенат издавал указы, имевшие силу закона. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью всех правительственных учреждений. Генерал-прокурор должен был выполнять функции "ока государства". Этот контроль он осуществлял через прокуроров, назначаемых во все правительственные учреждения. В 1-ой четверти XVIII в. к системе прокуроров добавилась система фискалов, возглавляемая оберфискалом. В обязанности фискалов входило донесение обо всех злоупотреблениях учреждений и должностных лиц, нарушавших "казенный интерес".

Центральные учреждения. Следующим звеном в реформировании системы государственного управления были старые управленческие приказные структуры, на смену которых пришли коллегии. Сразу выделилась группа коллегий военного и внешнеполитического ведомства. Коллегия иностранных дел занималась вопросами внешних связей с другими государствами и заняла место посольского приказа. Военная коллегия заменила множество приказов (стрелецкий, пушкарский, рейтарский и др.), имевших касательство к вооруженным силам. Теперь комплектование и вооружение армии сосредотачивалось в руках одного учреждения. Вместо устаревшей системы приказов в 1717-1718 гг. было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Главными считались три коллегии: Иностранная, Военная и Адмиралтейство. В компетенцию Комерц-, Мануфактур- и Берг-коллегии входили вопросы торговли и промышленности. Три коллегии ведали финансами: Камер-коллегия - доходами, Штатс-коллегия - расходами, а Ревизион-коллегия контролировала поступления доходов, сбор податей, налогов, пошлин, правильность расходования учреждениями отпущенных им сумм. Юстиц-коллегия ведала гражданским судопроизводством, а Вотчинная, учрежденная несколько позже, - дворянским землевладением. Был создан еще Главный магистрат, ведавший всем посадским населением; ему подчинялись магистраты и ратуши всех городов. Коллегии получили право издавать указы по тем вопросам, которые входили в их ведение.

Абсолютно новым учреждением, стала адмиралтейская коллегия. Ведущей в финансовом блоке была камер-коллегия. Она занималась сбором прямых и косвенных налогов. К прямым налогам относилась подушная подать. Под косвенными налогами подразумевались поступления от продажи товаров, торговля которыми находилась в монопольном владении государства. Только казна могла продать соль, вино, табак, поэтому в ведении камер-коллегии состояли питейные заведения, а также магазины по продажи табака и соли. Большое значение в структуре центральных учреждений имели торгово-промышленные коллегии. Управление черной и цветной металлургией осуществляли берг-коллегия. Мануфактур-коллегия руководила деятельностью предприятий легкой промышленности: парусно-полотняными, суконными, шелковыми и другими производствами. Кроме коллегий было создано несколько контор, канцелярий, департаментов, приказов, функции которых были также четко разграничены. Одни из них, например Герольдмейстерская контора, ведавшая службой и производством в чины дворян; Преображенский приказ и Тайная канцелярия, ведавшие делами о государственных преступлениях, подчинялись Сенату, другие - Монетный департамент, Вместо поместно приказа, ведавшего в XVII в. земельными делами, была организована вотчинная коллегия, но занималась она уже не раздачей земель за службу, а земельными спорами, делами о наследовании земли и т.д.

В 1720г. появляется еще одно центральное учреждение – главный магистрат, основная обязанность которого заключалось в управлении городами. На правах коллегии существовал также Святейший синод – орган, управляющий делами церкви.

Святейший синод. В октябре 1700г. умер патриарх РПЦ Адриан. Выборы нового не производились. В 1701г. был восстановлен монастырский приказ, который все и решал в церковных делах.

Петр, занятый формированием коллегий. Особое место занимали Преображенский приказ и сменившая его тайная канцелярия. Это был карательный орган политического сыска, занимающийся расследованиями разного рода государственных преступлений (от неодобрительных отзывов о царе до участия в вооруженных выступлениях против существующих порядков). Коллегии стали основой центральной системы управления. Их практическая деятельность осуществлялась на основании специально разработанных при участии царя регламентов. Был даже создан Генеральный регламент (1719-1724), содержащий общие принципы деятельности бюрократического аппарата всех государственных учреждений. Идеология государственного реформирования Петра I опиралась на стремлении перенести военные принципы в сферу государственного управления. Царь относился к государственному учреждению как к воинскому подразделению, к регламенту – как к воинскому уставу, а к чиновникам – как к военнослужащим. Деятельность коллегий контролировалась прокуратурой во главе с генерал-прокурором. Одновременно этот институт явного контроля был продублирован системой тайного надзора – фискальством, весьма поощряемым при Петре. Институты прокуратуры и фискальства были прочно связаны, так как фискалы доносили о делах прокурорам и генерал-фискалу, который подчинялся генерал-прокурору. 17 декабря 1707г. был издан указ об образовании губерний.

 

К вопросу 16. Реформы местного управления при Петре I.

Их цель заключалась в усилении централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Это подтверждается ликвидацией губного самоуправления в уездах и возложением его функции на воевод, назначаемых из центра. Хотя, учитывая интересы дворянства, в уездное управление были внесены элементы нового самоуправления. Последнее выражалось в том, что в каждом уезде при воеводах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян. Эти советы комплектовались путем выборов, проводившихся дворянами уезда.

Одно из следствий обособления сословий и закрепощения крестьян стало прекращение созывов Земских соборов как «Советов всея земли» и ликвидация губного самоуправления. Закрепощение крестьян нанесло земскому представительству, как политический, так и нравственный урон. Ведь Земский собор только-только начал формироваться в выборное всенародное представительное собрание, а из его состава было вычленено почти все сельское земледельческое население России. Вследствие этого собор утратил непосредственную взаимосвязь с большинством местного (земского) населения, которое, по существу, не было представлено на его заседаниях. Собор стал выразителем служилого и городского сословия с их весьма узкими сословными интересами. Поэтому, выражая интересы лишь немногих сословий-классов, он не мог привлечь к себе соответствующего внимания верховной власти, с одной стороны, и быть облеченным доверием широких народных масс (прежде всего крестьянства), - с другой.

Ликвидируя губное самоуправление, в сферу которого входили административные и судебные функции, царизм исходил из того, что эта форма местного управления оказалась слабой в борьбе с крестьянскими освободительными движениями. Для укрепления власти правящего класса, а также более эффективной борьбы с крестьянскими восстаниями Петр I Указом 1708 г. «Об учреждении губерний» и, позже, Указом 1714 г. провел новое административное деление. В результате этой реформы число губерний увеличилось до 11, при этом каждая делилась на провинции, а последние на дистрикты. Во главе губерний стояли губернаторы, назначаемые царем. В их ведении было гражданское управление губернией, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские и некоторые судебные функции. Этот правительственный орган также дополнялся элементом дворянского самоуправления. Так при губернаторах учреждались ландраты, вместе с которыми они должны были коллегиально решать все дела. Согласно Указу от 20 января 1714 г., ландраты выбирались местными дворянами. Ландратские коллегии состояли из 8-12 человек; одновременно при губернаторе находилось лишь двое ландратов. Эти пары менялись по месяцам, а вся коллегия один раз в конце года.

Ландраты не были выборными представительными органами местного (губернского) дворянства при губернаторе, оформились в своего рода «чиновников по особым поручениям», представлявших на местном уровне Сенат или все того же губернатора. Эта местная структура совершенно не соответствовала первоначально определенному для нее месту в системе органов управления и местного самоуправления вследствие незавершенности реформирования административно-территориального деления страны. Российские губернии петровского времени представляли собой огромные по размерам территориальные единицы. Например, в состав тогдашней Московской губернии целиком или частично входили современные области: Московская, Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Административными единицами губернии оставались допетровские уезды.

С 1711 г., уезды объединяли в провинции и управлялись воеводами, подчинявшимися губернатору. Исходя из этого воеводы, также как и губернаторы или даже ландтаги, являлись представителями центрального правительства на местах. Во главе уездов были земские комиссары, подчинявшиеся земским камерирам - провинциальным чиновникам, ведавшим финансами провинции. Однако начиная с 1727 г. система управления губернией упростилась. Основными органами местного управления стали губернаторы и воеводы с соответствующим канцелярским аппаратом.

Таким образом, учреждение губерний являлось рубежом в развитии формы государственного единства в целом. Мероприятия предшествующего периода ломали существующие структуры на местах, т.е. систему взаимоотношений центральных и местных органов. Формы, использованные для этого, оказались переходными, нуждающимися в существенном изменении. На смену централизации, контролировавшийся боярством, приходила децентрализация с возросшей ответственностью органов управления частей государства.

Административные реформы Петра I вводили новую систему управления. Указом от 28 января 1715 г. ликвидируется уезд, чем разрушается вековая традиция русского самоуправления. Следует признать, что реформы Петра I, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения, а значит, приходилось возвращаться к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием.

Большие изменения были в ходе реформы городского самоуправления 1699-1724 гг. Создавались бурмистрские палаты, ратуши и земские избы. Эти органы избирались из лиц торгово-промышленного сословия. Они не были подотчетны избиравшей их посадской общине, а становились над ней, выполняли роль посредников между посадской общиной и центральной администрацией. Впервые в истории Русского государства городское управление выделялось из общего местного управления, причем бюрократический принцип сочетался с принципом самоуправления. Деятельность этих органов свелась к финансовому управлению, точнее к обеспечению сбора налогов.

Система управления городами развивалась противоречиво. Создание Ратуши способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации, но губернская реформа 1708-1710 гг. вновь подчинила земские избы губернаторам и воеводам, а московская ратуша потеряла значение центрального органа. Такое положение не соответствовало условиям развития страны, требовавшим усиленного привлечения средств богатой верхушки посада в промышленность, внутреннюю и внешнюю торговлю. Поэтому в 1720-х гг. управление в городах приняло форму магистратов.

Бурмистрские палаты и бурмистры, издиравшиеся всего на один год, были необходимы как форма управления в переходный период, когда ломалась старая система русского управления. С созданием более или менее завершенной системы областного и центрального управления возникла необходимость окончательно урегулировать и систему городского управления. Учитывая изменения в стране и опыт деятельности Ратуши, правительство сделало попытку организации торгово-промышленной корпорации, централизации управления посадским населением и подчинение его органам государственной власти.

Таким образом, магистраты являлись органами управления общественной территориальной единицы - города. Городское сообщество было формально признано субъектом местного самоуправлении. Общегородские магистраты должны были заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегать город от пожаров, пристраивать «гуляк и нищих», осуществлять государственные сборы и контролировать уплату пошлин, рассматривать менее значительные гражданские и уголовные дела. В 1734 г. города получили реальные возможности добиться для горожан финансово-экономической самостоятельности, независимости от органов государственной власти в данной области.

Система местных магистратов складывалась из двух ступеней: провинциальных магистратов и магистратов городов, входящих в провинцию. В целом магистраты представляли собой одно из звеньев бюрократического аппарата с подчинением низших органов высшим.

Деятельность городовых магистратов направлялась магистратами провинциальных городов, а последних - Главным магистратом. В пределах города посадское население было организовано по слободам, имевшим своих старост.

Основные положения о порядке выборов в магистратские чины изложены в «Регламенте Главного магистрата».

Принцип выборности соблюдался не всегда. Были случаи определения в магистраты и помимо выборов, например, царскими или сенатскими указами.

Количественный состав каждого магистрата определялся непосредственно Главным магистратом, на основе установленного в его регламенте деления городов на 5 групп. Назначение членов магистрата не зависело от количества поданных за того или иного кандидата голосов, а определялось главным образом принадлежностью к посадской верхушке. Выборы магистратов тщательно контролировались со стороны Главного магистрата, который утверждал выборы.

Круг полномочий городского магистрата был существенно расширен по сравнению с тем, что были в праве до этого осуществлять земские избы. В больших городах магистраты наделялись судебной властью, равной компетенции народного суда не только по гражданским, но и по уголовным делам, за исключением самостоятельного вынесения смертных приговоров, которые необходимо было вносить на утверждение в Главный магистрат.

Магистрат был хозяином в городе. Не распространялась власть воевод и губернаторов. Никакие органы власти не имели права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции магистрата. Магистрат должен был информировать посадскую общину о предписаниях центральных властей, организовывать их исполнение, контролировать деятельность посадского мира на предмет исполнения распоряжений правительства.

Помимо магистратов, в городах продолжали действовать мирские посадские сходы, или земские советы, созидавшиеся посадскими старостами, которые были наделены исполнительной властью и председательствовали на сходах. В состав схода входили все мирские люди.

Иногда магистраты действовали совместно с горожанами или их представителями, для чего гильдии выбирали из своей среды старшин, а из них - старост. Этих гильдейских выборных и самих горожан магистрат обязан был приглашать в экстренных случаях или при решении важнейших дел для так называемых гражданских советов.

Таким образом, отношения между магистратами и органами посадского самоуправления отличались строгой подчиненностью посадских старост и сходов органам городского управления и даже «отчужденностью» между ними. Магистрат обращался к посадскому миру только через старосту, посылая в его канцелярию указы. Канцелярия же старосты отвечала магистрату доношениями. И, несмотря на то, что Регламент Главного магистрата и Инструкция городовым магистратам 1724 г. говорит о непосредственных сношениях магистрата с посадской общиной, о приглашении мирских людей в магистратское присутствие для совета по наиболее важным делам, касающимся местных интересов, однако на практике этого почти не было. Мирской посадский сход функционировал обособлено от городского магистрата, а в тех случаях, когда на общинном сходе проводилось избрание новых членов магистрата, всем членам магистратского присутствия было запрещено находиться на земском совете.