К вопросу 18. Земские и городские органы управления во второй половине XIX – начале хх века. Советы как органы управления.

Земская реформа - одно из важнейших событий в истории России 1860-1870 гг. Местное самоуправление, «узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями.

В основе реформирования земского и городского самоуправления были несколько теорий. Одной из наиболее популярных была «общественная» («хозяйственная») теория.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях», подписанное императором Александром II (1 января 1864 г.), вводило в 33 губерниях Российской империи земское самоуправление. Практическое значение введения земского самоуправления в Российской империи заключалось в формировании децентрализованных органов местного управления. Земские учреждения не входили в систему органов государственной власти, поскольку авторы «Положения» 1864 г. исходили из негосударственной природы земств.

По новому муниципальному законодательству, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, но для эффективного осуществления подобных полномочий необходимо было иметь надлежащие властные механизмы. Несмотря на новации в муниципальной и земской практике носителями властных прерогатив на местах по-прежнему оставались государственные органы. Вместе с тем, так как в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет власти по-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, которые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер.

В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (раз в три года определяли состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения основных направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей.

Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда», руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием. Деятельность управы, связанная с управлением и развитием, осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-6 человек).

На первом заседании земского собрания нового созыва избирали личный состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские учреждения. Число губернских гласных не превышало 50 человек. Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным государственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ). Часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому налогообложению. По своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения.

В 1860-е гг. местное самоуправление в России распространилось на территориях губерний и уездов, расположенных в европейской части. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых административно-территориальных единиц - волостей.

Функции земских учреждений: народное продовольствие и ветеринария, медицинская помощь населению, содействие развитию начального народного образования и общественного призрения, развитие земского страхования, строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие торговле.

Высокая эффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофессиональных и компетентных работников.

Несмотря на очевидные и существенные недостатки, земская реформа в целом была одобрена либерально настроенной общественностью. Поэтому успех этого мероприятия заставил правительство всерьез заняться вопросом общественного самоуправления городов.

Городовое положение 16 июня 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы управления городом всесословными, основанными на принципе имущественного ценза, органами.

Система органов городского общественного управления:

1) Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые 4 года;

2) Городская Дума (распорядительный орган);

3) Городская управа (исполнительный орган).

Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов. Все избиратели делились на три курии. Они вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов, затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что обеспечивало преимущество крупнейших налогоплательщиков.

Задачи городского самоуправления: забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее благоустройство города (согласно утвержденному плану), содержание городских коммуникаций, благосостояние городского населения (попечение о народном продовольствии, здравоохранении, принятие мер против пожаров, содержание на средства города благотворительных учреждений, больниц, театров, библиотек, музеев, а также забота о народном образовании и т.п.). Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственной администрации (чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем), обеспечению воинского постоя, предоставляло правительству сведения о местных пользах и нуждах.

Городская дума состояла из председателя - городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы поручались в городском самоуправлении одному лицу, в нарушение принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Главной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С этой целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений думы, признанных им незаконными. В земских учреждениях такое совмещение должностей допускалось, но не было обязательным.

Городские думы, в отличие от земских собраний, имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел, при этом численность заседаний не ограничивалась. Не стоит видеть здесь преимуществ, поскольку собрать городскую думу технически было легче, чем гласных земских собраний, съезжавшихся со всей губернии (уезда). Дума назначала содержание выборным должностным лицам городского общественного самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов (в установленных законом пределах), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала, обязательные постановления городского общественного управления и принимала решения о ходатайствах перед высшим правительством и т.п.

Городские думы сами определяли порядок производства дел, но обязывались соблюдать правила о порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях, т.е. законы 13 июля 1867 г. Главная цель этих правил - пресечение нежелательных споров в общественных собраниях. Председатель городской думы возглавлял городскую управу. Члены управы избирались думой. Лица, избранные на должность городского головы (председатели управ), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, в прочих - губернатором, городские головы двух столиц - непосредственно императором. Обязанности управы: непосредственное руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях.

Управа отчитывалась о своих делах перед думой. В чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, доведя о том впоследствии до сведения членов управы. Вместе с управой он наделялся правом обжалования незаконных постановлений думы. В особых случаях и для руководства конкретными отраслями хозяйства, дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, которые подчинялись городской управе. Должностные лица городского общественного управления не были государственными служащими, кроме городского секретаря в губернских городах.

Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему земель. Закон не давал четкого разграничения компетенции городского самоуправления и городского полицейского управления, что существенно затрудняло деятельность первого, а отсутствие принудительной власти ставило его, как и земства, в прямую зависимость от полиции. Закон признавал самостоятельность городского общественного управления в пределах предоставленных ему Положением прав. Вместе с тем постановления городских дум надлежало представлять губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение как незаконных. Наиболее важные из постановлений (изменение планов городов, отчуждение принадлежащих городу земель, крупнейшие займы, поручительства от имени города, установление новых сборов) утверждались центральным правительством (соответствующими министерствами). Сметы городского общественного управления утверждались губернатором. По проектам обязательных для жителей постановлений дум (связанных с городским благоустройством) управа должна была получить заключение начальника местного полицейского управления.

Несколько иным был порядок опротестования губернатором постановлений городской думы, так как городовым положением создавался местный коллегиальный орган для надзора за самоуправлением (тоже дань прусской системе).

Правительствующий Сенат как высшая надзорная инстанция рассматривал жалобы на решения присутствия от частных лиц и учреждений, органов самоуправления и губернатора. Туда подавались и жалобы на незаконность постановлений городских дум, уже утвержденных министром или губернатором.

Земские и городские учреждения просуществовали в первоначальном виде меньше 30 лет и принести немало пользы. Не вызывает сомнения значение земской и городской реформ для хозяйственного развития страны и в определенной мере для политического воспитания общества.

С развитием общественного управления становилось очевидным, что возникла угроза и политическому господству дворянства, так как по мере развития в стране капитализма шло расслоение этого класса, его ослабление. Российская буржуазия активно вытесняла из земских и городских учреждений представителей дворянства. Все большее влияние и распространение получали идеи земского либерализма, росло значение земской демократической интеллигенции. Новая реформа самоуправления должна была притормозить эти процессы, коренным образом изменив статус местного самоуправления по отношению к системе государственных учреждений, упрочив положение администрации на местах.

Таким образом, в результате реформ 1870-х гг. и контрреформ 1890-х гг. земское самоуправление, хотя и было сохранено, однако подпало под усиленную правительственную опеку, шедшую вразрез с существованием самоуправления вообще.

В течение 2-ой половины ХIХ в. законодательная политика центрального правительства в сфере МСУ была направлена на формирование оптимальной для интересов общего государственного управления земской модели.

Анализ земской реформы 1864 г., и земской контрреформы 1890 г. В сравнительно-правовом аспекте выделяются следующие особенности «Положения 12-го июня 1890 г.». 1) значительно сократилось число гласных; 2) было введено сословное представительство. При этом упразднялись сельские избирательные съезды, в связи, с чем избрание гласных от сельских «обществ» предоставлялось непосредственно волостным сходам. 3) избирательным правом по «Положению» 1890 г. обладали те лица, которые по праву собственности владели земельным участком. Следовательно, круг субъектов, участвующих в избирательном процессе, значительно уменьшался. 4) в выборах могли участвовать все члены сельских обществ. «Положение» 1890 г. в отличие от «Положения» 1864 г. устанавливало исчерпывающий перечень предметов ведения земских учреждений. 5) самостоятельности органов земского самоуправления постоянно угрожало право администрации приносить протест на земские постановления.

Рассматривая вопрос об исполнительной власти земских учреждений, надо различать право принудительного и свободного исполнения. Земские исполнительные органы не имели права принуждения частных лиц к исполнению своих постановлений ни по «Положению» 1864 г., ни по «Положению» 1890 г. В случае необходимости земство должно было обращаться за содействием к правительственным органам. Хотя земские управы и участковые попечители могли осуществлять функции по наблюдению за исполнением обязательных постановлений, возбуждению судебного преследования и обличению перед судом виновных. Если по «Положению» 1864 г. исполнительные земские органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, то «Положение» 1890 г. теснейшим образом подчинило земские управы непосредственно губернатору, которому было предоставлено право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений. Все это позволяет сделать вывод, что «Положение» 1890 г. поставило земские органы власти в жесткую зависимость от губернской и правительственной администрации. В 1881 г. царское правительство для примирения различных политических сил, борющихся по поводу прав и компетенции земского самоуправления, создает при министре внутренних дел комиссию во главе с бывшим председателем Комитета министров М.С. Кахановым. Оценка результатов Кахановской комиссии 1881-1885 гг. всегда была довольно высокой. Можно сделать вывод, что многие предложения членов комиссии действительно были направлены на демократизацию состава земских учреждений, совершенствование механизма практической деятельности и придание земствам более определенного правового статуса.

Пределы компетенции земских органов устанавливались в «Положениях» о земских учреждениях, поэтому источником соответствующих полномочий территориальных объединений мог стать только тот нормативный акт, который устанавливался в Российской империи.