К вопросу 17. Местное управление во второй половине XVIII – начале XIX века.

Политика Екатерины II в отношении местного управления основывалась на идее децентрализации государственного управления. Уже в первых преобразованиях в управленческой сфере усматривают тенденцию к переносу центра тяжести во в системе управления с центра на периферию. За этим стояло стремление разгрузить центр от решения местных проблем за счет придания местным органам власти большей самостоятельности. Одним из основных законодательных актов, определяющих екатерининскую реформу местных органов управления, было «Учреждение об управлении губерниями Российской Империи» 7 ноября 1775 г.

В первой половине ХIХ в. система регионального управления в России характеризовалась «особым» административно-территориальным делением. По «Учреждению об управлении губерниями» 1775 г., во главе губернии как административной единицы стояли наместник (генерал-губернатор), гражданский губернатор и губернское правление. Они представляли систему органов губернской администрации.

Причина того, что власть в губернии сосредоточивалась в руках двух должностных лиц, коренилась в стремлении Екатерины II отделить функции надзора от функций управления, дифференцируя статус и полномочия главы местной администрации. Наместник был представителем верховной власти в том или ином регионе, а губернатор выполнял административные функции.

Генерал-губернатор как представитель центрального правительства и как хозяин губернии сосредоточивал в своих руках судебные полномочия наместничества. Это давало главе региональной администрации властные рычаги управления. В своей деятельности он был подотчетен непосредственно императору, т.к. де-юре являлся его наместником в соответствующем регионе страны. Поэтому в своей деятельности генерал-губернатор должен был считаться с внутренней «государевой политикой» и руководствоваться политическими соображениями во благо империи.

Примечательно, что если юридически в «Учреждении для управления губернией» 1775 г. наместничество отождествлялось с губернией, а должность наместника, по существу, была эквивалентна должности генерал-губернатора, а фактически, при проведении непосредственно управленческой политики. Екатерина II практически отступила от правил, закрепленных в указанном нормативном акте, в том плане, что наместничество уже не приравнивалось к губернии. Следовательно, глава наместничества иерархически был как бы между губернскими учреждениями и центральной властью.

Под контролем генерал-губернатора действовало три вида местных учреждений - административного, финансового и судебного характера, которые в свою очередь составляли губернское правление.

Кроме генерал-губернатора (как председателя) в состав губернского правления входило по два губернских советника, назначаемых центральным правительством. Губернское правление не являлось коллегиальным органом, поэтому роль советников была исключительно совещательной. Генерал-губернатор мог и не согласиться с их мнением, и в этом случае они были обязаны исполнять решения главы местной администрации. Губернское правление осуществляло две основные функции: во-первых, исполнительную, во-вторых, распорядительную.

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд в составе земского исправника (капитана) и двух заседателей. Капитан-исправник осуществлял исполнение нормативных актов органов губернского управления; следил за местной торговлей; проводил мероприятия, связанные с поддержанием чистоты; следил за исправностью дорог.

Проведенная правительством Екатерины II реформа местного управления во многом учитывала интересы дворянства. По мнению Екатерины II, значительными недостатками прежней системы управления были чрезмерная централизация и оторванность органов местного управления от широких кругов дворянства. Задача реформы состояла в расширении прав местных органов управления и вовлечении дворянства в местное управление путем введения, в частности, и элемента самоуправления.

Правовую основу развития дворянского и городского самоуправления определили «Грамота на права вольности и преимущества благородного российского дворянства» (так называемая Жалованная грамота) и «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», изданные указами Екатерины II в 1785 г. Представительным органом дворянского самоуправления стало Собрание. В его состав входили все дворяне, имевшие имения на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собрание избирало предводителей дворянства сроком на три года; их кандидатуры подлежали утверждению губернатором (на уровне уезда) или представителем царской власти в губернии при избрании губернского предводителя дворянства. Дворяне получили право обсуждать и давать представления по «вопросам общественной пользы» местным властям, центральным государственным органам, государю императору. Собрание также избирало заседателей в сословные суды губерний и полицейских должностных лиц земской полиции. Отношения органов дворянского самоуправления с органами государственной власти строились исходя из принципа административного контроля со стороны государства за организацией и деятельностью органов дворянского самоуправления.

Жалованная грамота городам определяла основным субъектом городского самоуправления городское собрание - «общество градское», в состав которого входили городские обыватели. Оно собиралось один раз в три года по инициативе губернатора для рассмотрения наиболее важных предложений, связанных с развитием города и направлениями деятельности губернской администрации.

Текущие вопросы жизни города решали выборные органы городского самоуправления: городская общая дума и городская шестигласная дума. В состав городской общей думы входили представители всех шести «разрядов» городского населения (настоящие обыватели; гильдии; цехи; иногородние и иностранные гости - купцы; именитые граждане; посадские). Общая городская дума являлась представительным органом. Исполнительно-распорядительные функции передавались избираемой общей городской думой шестигласной городской думе. Избирательная система учитывала не только сословную структуру города, но и имущественный ценз. Существенно ограничивались права малоимущих.

Компетенция городского самоуправления определялась решением вопросов местного значения, таких как наблюдение за прочностью публичных городских зданий и построение всего того, что необходимо горожанам (торговых площадей, пристаней, амбаров, магазинов); развитие системы общественного призрения; деятельность по увеличению источников местных доходов; обеспечение жителей города необходимыми средствами для «прокормления и содержания»; охрана города от ссор и тяжб с окрестными городами и селениями, сохранение между жителями города «мира, тишины и доброго согласия»; полицейские функции; разрешение споров и конфликтных ситуаций между гильдиями и цеховыми организациями ремесленников.

Жалованная грамота городам предоставляла определенные гарантии деятельности органам местного самоуправления. В частности, так же, как дворянское собрание, городское собрание, как было указано Екатериной II, «на суд, да не предстанет, но да защищается своим стряпчим». Жалобы на работу городского общего собрания и городской шестигласной думы подавались в губернский магистрат. Государство выступало арбитром в разрешении конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами.

В реформе управления Екатерины II две тенденции: 1) стремление к централизации и 2) сохранение элементов децентрализации с попыткой использования традиционных форм местного самоуправления. При этом развитие централизации в области регионального и местного управления, усиление правового регулирования деятельности местных органов со стороны государства приводило к трансформации местного самоуправления в разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках единой государственной политики. В таком случае, речь могла идти о местном управлении, которое было весьма специфической частью единого государственного механизма, обладая некоторой самостоятельностью или даже автономией. Однако подобная децентрализация ограничивалась тем, что местные органы управления чаще всего не имели собственных законодательных полномочий и, как правило, действовали на основе и в рамках нормативных актов, принимаемых вышестоящими представительными учреждениями. Иными словами, уровень реальной самостоятельности вводимых или воссозданных местных органов власти не следует преувеличивать, поскольку закрепленные за ними те или иные полномочия на практике, зачастую, были лишь результатом разграничения компетенции между центром и местами в рамках единого бюрократического централизованного государственного механизма. Местные органы не обладали, если можно так выразиться, «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то есть не могли самостоятельно определять круг своих властных полномочий, который устанавливался или делегировался вышестоящими государственными органами.

Необходимость коренных преобразований в местном управлении в начале ХIХ в. стояла остро. Тем более, что период царствования Александра I, преемника Екатерины II, определяется как эпоха реформ центральной администрации. Возрастала бюрократизация аппарата, расширялся штат чиновников, все чаще местная инициатива подавлялась мелочной опекой центрального аппарата. Как справедливо отмечают некоторые авторы, «жесткий централизм управления, порожденный реформами начала века, оказал непосредственное и немалое влияние на формирование в 1860-х гг. излишне регламентированного местного самоуправления».

Следует отметить, что местное управление не претерпело в данный период существенных изменений. Во главе губерний стояли губернаторы, на окраинах группы губерний возглавлялись генерал-губернаторами. Во главе уездов стояли капитан-исправники, осуществлявшие свои функции совместно с нижним земским судом, который был не судебным, а полицейским органом. Уезды делились на станы. Для управления казенными крестьянами были созданы волости. Во главе волостей стояли волостные правления из волостного головы, старост и писаря.

В 1838 г., в условиях усиливающихся волнений государственных крестьян, была проведена крестьянская реформа. В каждой волости, составленной из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, состоящий из выборных от сельских обществ волости, по 1 на 20 дворов, волосное правление и волостная расправа. В правление входили волостной голова и два заседателя — по полицейским и хозяйственным делам. При правлении работал волостной писарь. В свою очередь волостной голова формально избирался волостным сходом на три года.

Сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении. Его органами являлись сельский сход (по 1 от 10 дворов), сельское начальство (старейшины, сотские, десятские, сборщики податей) и сельская расправа. Избранные на должности волостного головы и сельского старосты утверждались Палатой государственных имуществ по представлению окружного начальника с разрешения Начальника губернии.

Работа крестьянских органов контролировалась чиновниками от казны, громоздким бюрократическим аппаратом, содержание которого возлагалось на тех же крестьян.

Реформа 1838 г. не повлияла на положение помещичьих крестьян. Деревенская община не пользовалась самостоятельностью. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения. Ряд вопросов хозяйственной жизни сельской общины обсуждались на общем собрании крестьян. Из крепостных крестьян помещик сам выбирал старосту, в задачи которого входило исполнение контрольно-распорядительных функций в деревне.

Другой категорией населения России, потребность которой в новом правовом статусе становилась все более очевидной, являлось население городов. Уже в первой четверти ХIХ в. оно значительно выросло, усилился процесс его расслоения.

Структура городского общественного управления формально продолжала основываться на Жалованной грамоте городам Екатерины II, хотя уже к середине ХIХ в. претерпела значительные изменения. Практически везде отсутствовала общая дума, собрание городских представителей. Распорядительные действия осуществляло собрание городского общества, где большинство составляли мещане. В состав шестигласной думы вместо шести предписанных сословий входили, как правило, купцы и мещане, практически неподготовленные к управленческой деятельности.