Финансово-экономические основы

местного самоуправления. Бюджет муниципальных образований

/. Общая характеристика правового обеспечения экономической базы

развития местного самоуправления. 2. Бюджеты муниципальных образований в системе межбюджетных

отношений.

3. Понятие и порядок формирования доходов местных бюджетов. 4. Порядок формирования и реализации расходов местных бюджетов

Правовая основа финансово-экономических полномочий органов местного самоуправления определена Бюджетным ко­дексом РФ, Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российс­кой Федерации от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ, Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции»' и другими нормативными правовыми актами. Большая роль в регулировании финансового обеспечения местного само­управления принадлежит ежегодно принимаемым норматив­ным правовым актам о бюджете того или иного уровня на оче­редной год. В законах о бюджетах федерального и, в большей мере, регионального уровня, как правило, определяются объем и порядок передачи финансовых ресурсов из федерального или регионального бюджетов в бюджеты местного уровня, что поз­воляет частично решить проблемы финансового обеспечения местного самоуправления.

Проблема финансово-экономической обеспеченности, а вместе с ней и самостоятельности муниципальных образований

¹ В настоящее время практически завершен процесс принятия новой редакции названного закона.

266 Глава 12

имеет комплексный характер и включает в себя вопросы фор­мирования муниципальной собственности, изменения порядка формирования доходной и расходной частей местных бюдже­тов, активизацию предпринимательской деятельности на тер­ритории местных сообществ и т.п. Большой проблемой местно­го самоуправления Президент РФ назвал «недостаточность его собственной доходной базы», хотя население с местных органов власти спрашивает за все проблемы социального характера. Важно, чтобы у местного самоуправления «была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования зе­мель, иной недвижимости»¹.

Для решения поставленных перед ними задач органы мест­ного самоуправления наделяются муниципальной собствен­ностью.

Следует различать муниципальную собственность, в состав ко­торой входят: средства местного бюджета, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие при­родные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципаль­ный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество, и экономическую ос­нову местного самоуправления, в состав которой входят объекты федеральной и региональной собственности, а также собствен­ность юридических и физических лиц, если она территориально и экономически связана с муниципальным образованием.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Они совершают сделки с имуществом, находящимся в муници­пальной собственности, используют собственные материаль­ные и финансовые средства при размещении муниципальных заказов на выполнение работ по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ре­монту социальной инфраструктуры и т.п. Органы местного само­управления также вправе объединять на договорной основе

¹ Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «России надо быть сильной и конкурентоспособной» в 2002 г.

Финансово-экономические основы местного самоуправления 267

свои финансовые ресурсы с финансовыми ресурсами области, других муниципальных образований, юридических и физичес­ких лиц, в том числе иностранных, для финансирования совме­стных программ социально-экономического развития.

В большинстве случаев в число имущественных объектов, составляющих экономическую основу муниципальных образо­ваний, входят такие, которые не дают значительных выгоды, а наоборот, требуют существенных затрат. К таковым относятся объекты образования, здравоохранения, культуры и спорта, му­ниципальный жилищный фонд и т. п.¹ Продолжается практика передачи предприятиями и учреждениями на баланс муници­пальных образований объектов жилищно-коммунального хо­зяйства и социально-культурной сферы, которые ранее были закреплены за ними.

Основным источником финансового обеспечения решения всего комплекса местных вопросов являются бюджеты. Но, учи­тывая их сохраняющуюся дефицитность, можно сказать, что местное самоуправление не в состоянии самостоятельно обеспе­чить реализацию своих полномочий. По мнению Е.В. Бореско-вой и Е.Н. Китовой, около 95% местных бюджетов являются до­тационными². В основном местные бюджеты выступают как промежуточное звено на пути движения денежных средств, сог­ласно целям, определенным федеральными и региональными органами государственной власти.

Местные бюджеты, с точки зрения ресурсных возможнос­тей, целиком зависят от сложившегося порядка разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджет-

¹ Н.А. Емельянов делит все муниципальные учреждения и предприятия на три
группы: социально значимые объекты (школы, больницы), не приносящие никако­
го дохода, но требующие затрат; предприятия коммунального хозяйства (не дают
прибыли, но и не требуют затрат); рынки, автостоянки и проч., что дает доход в
местные бюджеты // См.: Емельянов НА. Местное самоуправление в Российской
Федерации (конституционно-правовой анализ). М; Тула, 1998. С. 239—240.

² См.: Борескова Е.В., Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных от­
ношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. № 5. С. 14.

268 Глава 12

ной системы. Все проблемы разграничения решаются посред­ством системы межбюджетных отношений. Понятие «межбюд­жетные отношения» применяется для характеристики всех бюд­жетных отношений, складывающихся в процессе взаимодей­ствия уровней бюджетной системы и реализующихся посред­ством разграничения по уровням бюджетной системы расходов и доходов, а также перераспределения государственными орга­нами Российской Федерации доходов между бюджетами субъ­ектов Федерации, и, в свою очередь, государственными органа­ми субъектов между бюджетами муниципальных образований.

Целью государственной политики в сфере межбюджетных от­ношений является решение двух задач: а) выравнивание финан­сового потенциала субъектов и муниципальных образований по горизонтали. Эта задача служит обеспечению другой цели — до­стижению сбалансированности доходов и расходов каждого в от­дельности бюджета; б) повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, стимулирование мер по рационализа­ции расходов. На практике первая задача решается нерезульта­тивно, а вторая — вообще не решается. Еще в 1998 г. Правитель­ство РФ ставило задачу сокращения дотационности бюджетов субъектов Федерации, снижения объема встречных финансовых потоков¹. Однако дотационность усилилась, встречные межбюд­жетные потоки остались.

В отличие от федерального уровня межбюджетных отноше­ний, где за последние годы достигнуты некоторые успехи в их реформировании и созданы методики бюджетного регулирова­ния, учитывающие состояние финансовой обеспеченности ре­гиональных бюджетов, на региональном уровне такие задачи только поставлены. В настоящее время реализуется Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правитель­ства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. Этот нормативный акт фак­тически продолжает прежнюю линию на формализацию меж­бюджетных отношений, установление единых критериев пере-

¹ См.: Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах // Собрание законодательства Российской Федера­ции. 1998. №32. Ст. 3905.

Финансово-экономические основы местного самоуправления 269

распределения ресурсов между бюджетами с целью выравнива­ния ресурсных возможностей каждого бюджета страны.

Однако принимаемые государством меры не учитывают фактор заинтересованности субъектов Федерации, органов власти местного самоуправления и самого населения в росте бюджетных доходных источников, в увеличении налогового по­тенциала своих территорий. К сожалению, федерапьные испол­нительные органы власти сводят задачу в сфере межбюджетных отношений лишь к формам передачи средств из вышестоящего бюджета в нижестоящие с целью выравнивания их ресурсного обеспечения только к оказанию им финансовой помощи.

Межбюджетные отношения регионального уровня базиру­ются на принципах, содержащихся в Бюджетном кодексе РФ, Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финан­совых основах местного самоуправления в Российской Федера­ции», законах субъектов Федерации¹. Все принципы, которые определяют исходные правила регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне, можно разделить на две группы. Одна группа принципов обеспечивает основы порядка разграничения объема расходов и доходов, закрепление их за всеми уровнями бюджетной системы, а вторая служит установ­лению исходных подходов в процессе перераспределения бюд­жетных доходов между нижестоящими бюджетами по горизон­тали, определяет основы порядка предоставления нижестоя­щим бюджетам определенного объема бюджетных средств из вышестоящего бюджета.

Ведущим является принцип автономии местных бюджетов, на­целенный на сочетание интересов всех уровней бюджетной сис­темы. Так же, как и принцип бюджетного федерализма² для взаи-

' См., например: Закон Республики Тыва от 9 ноября 2001 г. № 1202 «О финан­совых основах местного самоуправления в Республике Тыва», принятый Верхов­ным хуралом 10 октября 2001 г.

² Принцип бюджетного федерализма логически вытекает из конституционного принципа федерализма. Он предполагает создание в государстве единой, детально регламентированной системы финансового обеспечения функций органов государ­ственной власти и местного самоуправления. Как принцип бюджетной системы, бюджетный федерализм обеспечивает взаимодействие двух уровней государства, их уполномоченных органов в процессе распределения и перераспределения дохо­дов и расходов бюджетов. Это — способ оптимального построения внутрифедера-тивных отношений в бюджетной и налоговой сфере.

270 Глава 12

модействия двух уровней государства, он выступает интегрирую­щим, комплексным принципом, включающим в себя ряд опре­деленных бюджетным законодательством принципов.

Принцип самостоятельности местных бюджетов (ст. 31 Бюд­жетного кодекса РФ) имеет приоритетное значение для разви­тия местного самоуправления. Его реализация обеспечивается объемом собственных и регулирующих источников доходов. Перечень и объем тех и других источников доходов устанавли­вается законодательством Российской Федерации (у субъектов Федерации есть полномочия вносить свои коррективы на пред­мет расширения перечня и увеличения объемов источников до­ходов в местные бюджеты). В законодательстве не определяется пропорция, по которой должен определяться объем собствен­ных доходов. В общем объеме доходов местных бюджетов собственные доходы невелики. Данная проблема может быть решена только на федеральном уровне путем внесения в Бюд­жетный кодекс или другой федеральный закон положения о ми­нимуме собственных доходов в составе всех доходов бюджетов регионального и местного уровней и установления соотноше­ния между закрепленными и регулирующими доходными ис­точниками, финансовой помощью из вышестоящих бюджетов в доходной части местных бюджетов.

Возможность обеспечения недостающей части доходов местных бюджетов реализуется через механизм поступления регулирующих доходов, который предопределен объемом кон­солидированного бюджета и нормативами, устанавливаемыми на уровне того бюджета, в составе которого централизуются со­ответствующие доходы для передачи в нижестоящие бюджеты (ст. 48 Б К).

Самостоятельность бюджета должна обеспечиваться правом местного самоуправления самостоятельно составлять, утверж­дать, исполнять и контролировать его исполнение. В Бюджетном кодексе (ст. 31) содержится право самостоятельного осуществле­ния бюджетного процесса, в том числе определения направлений расходов из местных бюджетов, самостоятельный поиск источ­ников финансирования дефицитов бюджетов. Однако некото­рые права на самостоятельное осуществление бюджетного про­цесса не подкреплены Бюджетным кодексом. Ничего не говорят об отнесении к ведению органов местного самоуправления воп­росов по формированию доходов и расходов местных бюджетов.

Финансово-экономические основы местного самоуправления 27 ]

Поэтому право самостоятельного направления расходов мест­ных бюджетов носит неполный характер.

Реашзация принципа самостоятельности бюджетов, в свою очередь, обусловлена реализацией принципа единства бюджетной системы, элементом которой являются местные бюджеты. Един­ство бюджетной системы выступает не просто как механическое соединение всех бюджетов, а как органично целое сочетание вза­имодействующих элементов: единство правовой базы страны, единство денежной системы, бюджетной классификации, форм бюджетной документации и др. Единство бюджетной системы вытекает из конституционного принципа единства экономичес­кого пространства, о котором говорится в ст. 8 (ч.1) Конститу­ции РФ, единого порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгатгерского учета. Этот принцип также предполагает осуществление в стране единой бюджетной и нало­говой политики.

Принцип распределения и закрепления расходов по определен­ным уровням бюджетной системы (ст. 129 БК). В Бюджетном ко­дексе не раскрывается сущность этого принципа, однако опреде­ление его через систему критериев содержится в постановлении Правительства РФ от 15 августа 2001 г. «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», где ставится задача отразить в Бюджетном кодек­се принцип четкого и стабильного разграничения расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:

субсидиарное™ (максимальной близости органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответ­ствующих бюджетных услуг);

территориального соответствия (максимального совпадения территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закреп­ляться);

эффекта территориальной дифференциации (чем выше ре­гиональные (местные) различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более

272 Глава 12

низких уровнях бюджетной системы они должны предостав­ляться);

эффекта масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).

Приоритетное значение имеет проблема вертикального раз­граничения (распределения) доходов и расходов между бюдже­тами трех уровней. Если эта исходная задача будет решена опти­мальным способом, то задача перераспределения исключит противоречия между уровнями власти. Необходимо установить принцип учета обоснованности предоставления тому или иному уровню публичной власти прав на получение определенного объема доходов в зависимости от объема полномочий, выпол­няемых соответствующими органами власти, и, в связи с этим, задач по осуществлению расходов.

При действующем в настоящее время механизме разграни­чения бюджетных полномочий право на доходы поступает в ор­ганы власти вышестоящего уровня, а обязанность по расходам переходит к органам власти нижестоящего уровня. В большин­стве регионов значительная часть расходов консолидированно­го бюджета возложена на местный уровень. Подобная ситуация неизбежно ведет к диспропорции в распределении прав на по­лучение доходов и обязанностей по осуществлению расходов для региональных и прежде всего для местных органов власти.

В числе принципов межбюджетных отношений региональ­ного уровня в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 9) назван принцип максимально возможного сокращения встреч­ных финансовых потоков. Под такими потоками понимаются явления, когда стороны правоотношения имеют друг перед другом одинаковые финансовые обязательства, которые воз­никли в силу различных оснований. Как правило, встречные финансовые потоки сокращаются путем зачета сумм, причи­тающихся сторонам правоотношения. Чаще всего таковыми выступают зачеты по выплате из региональных бюджетов суб­венций путем предоставления муниципальным образованиям права получать платежи по региональным налогам'. Применя-

¹ См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 20 мая 1998 г. № 197-СФ «О реформировании межбюджетных отношений в Российской

Финансово-экономические основы местного самоуправления 273

ются также зачеты по задолженностям одной из сторон¹.

Данный принцип ставит задачу по реформированию систе­мы межбюджетных отношений в определенном направлении. Его роль состоит в том, чтобы оптимизировать механизм функ­ционирования бюджетной системы.

Принцип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации (ст. 129 Б К) означает, что на постоянной основе из вышестоящего бюджета регулирующие средства (доли налогов) должны поступать по меняющимся временным нормативам в нижестоящие бюджеты. В Пермской области, например, нормативы регулирующих до­ходов для местных бюджетов утверждаются ежегодно-. Анало­гичное положение имеет место в большинстве других регионов. Вопросы разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы и установления временных нормативов на­ходятся в ведении Российской Федерации, если объектом ука­занных действий являются федеральные регулирующие налоги, либо в ведении субъектов Федерации, если объектом выступают региональные регулирующие доходы.

Существенное значение для регулирования межбюджетных отношений, в том числе на их региональном уровне, имеет ука­занный в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» принцип взаимной ответственности. Этот принцип означает, что отношения между сотрудничающими сторонами базируются на добровольных побуждениях добросовестно вы­полнять свои обязательства и обязанности, оказывать содействие друг другу. В отличие от юридической ответственности, приме­няемой к органам местного самоуправления за нарушение за­конодательства, принцип взаимной ответственности является базовым началом для построения всей системы взаимодей-

Федерации», с последующими изменениями и дополнениями // Собрание законо­дательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2352.

¹ См.: Ст. 15 Закона Пермской области от 18 декабря 2001 г. № 1935-347 «О бюд­жете Пермской области на 2002 год» (с последующими изменениями и дополне­ниями).

- См.: Ст. 15 Закона Пермской области от 29 августа 2000 г. № 1095-161 «О бюд­жетном процессе в Пермской области» // Бюллетень Законодательного собрания и Администрации Пермской области. 2000. № 7.

IX-75

274 Глава 12

ствия сотрудничающих сторон. Институт взаимной ответствен­ности должен сочетаться с институтом юридической ответ­ственности, но не подменять его.

Как правило, принцип взаимной ответственности действует вместе с другими базовыми началами процессов взаимодей­ствия субъектов: сотрудничеством и обособленностью, незави­симостью друг от друга их участников, при наличии баланса их интересов¹. Не может быть взаимной ответственности между субъектами, когда один из них полностью подчинен другому. Ответственность применима только в сочетании со свободой деятельности и наличием для ее проявления экономических возможностей.

В числе других принципов межбюджетных отношений, оп­ределенных Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 9), на­зван принцип компенсации местным бюджетам в случае уменьше­ния доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие ре­шений, принимаемых органами государственной власти. С одной стороны, содержание этого принципа подтверждает самостоя­тельность функционирования местных бюджетов, поскольку только при таком подходе возникает потребность восполнить бюджету другого уровня выпадающие доходы или увеличенные расходы. С другой стороны, этот принцип по содержанию од­новременно определяет один из режимов поступления доходов в бюджеты местного уровня.

Не связаны с принципом автономии несколько других прин­ципов, на основе которых должны регулироваться межбюджет­ные отношения регионального уровня. Речь идет о принципе ра­венства бюджетных прав муниципальных образований в процессе взаимодействия с субъектами Федерации. В отличие от выше-

¹ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. «Об ор­ганизации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации» // ВКС РФ. 1994. № 4—5. С. 6—71. В другом случае в ст. 27 Устава Корякского автономного округа зафиксировано, что отношения меж­ду органами государственной власти Корякского автономного округа и Камчатской области строятся на основе самостоятельности Корякского автономного округа, равноправия, взаимоуважения и стремления к достижению общего благополучия и развития, координации, согласованности действий, затрагивающих общие интере­сы соблюдения договоров (соглашений) и взаимной ответственности.

Финансово-экономические основы местного самоуправлении 275

названных принципов, которые определяют механизм разгра­ничения бюджетных полномочий по уровням публичной влас­ти, принцип равенства бюджетных прав регулирует порядок распределения бюджетных средств между местными бюджетами по горизонтали. Его действие направлено на защиту интересов каждого в отдельности нижестоящего бюджета по отношению к другому такому же нижестоящему бюджету. Конкретно этот принцип сформулирован в ст. 129 БК, как принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и равенства бюджетных прав муниципальных образований. Содержание этого принципа раскрыто в законодательных актах регионального уровня.

Одним словом, в Законе Пермской области под равенством прав муниципальных образований понимается единообразный порядок, используемый в процессе бюджетного регулирования.

Отдельно от принципа равенства бюджетных прав в Бюджет­ном кодексе назван принцип равенства бюджетов (п. 1 ст. 132). Действие этого принципа распространяется только на бюджеты субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом. О равенстве муниципальных бюджетов по отноше­нию к бюджетам субъектов Федерации в Бюджетном кодексе ничего не говорится. Принцип равенства бюджетов субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом предполагает установление единых для всех субъектов нормати­вов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Под принципом равенства местных бюджетов во взаи­моотношениях с бюджетом субъекта Федерации понимаются, как правило, установление единых для всех местных бюджетов нормативов отчислений от региональных налогов и сборов в местные бюджеты, проведение бюджетной политики в отноше­нии местных бюджетов по единым правилам.

С принципом равенства бюджетных прав тесно связан прин­цип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспечен­ности муниципальных образований (ст. 129 Б К).

Он направлен на защиту интересов муниципальных образо­ваний и их населения в получении минимума бюджетной помо­щи из вышестоящих бюджетов в размерах достаточных для фи­нансового обеспечения социальных нормативов, определенных Федеральным, региональным и местным законодательством.

и*

276 Глава 12

Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления «зашита более слабых в финансовом плане органов местного са­моуправления требует ввода процедур финансового выравнива­ния или эквивалентных мер, предназначенных для корректиров­ки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ог­раничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции». По существу принцип выравнивания выступает одним из способов реализации принципа равенства субъектов Федерации, их уполномоченных органов власти во взаимоотношениях с Российской Федерацией, а также равен­ства муниципальных образований и их уполномоченных орга­нов во взаимоотношениях с Российской Федерацией и ее субъ­ектами в сфере бюджетных отношений.

Частью принципа выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности является названный в ст. 9 Феде­рального закона «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации» принцип применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности. Единая методология выступает частью механизма бюджетного регулирования, на ее основе должны разрабатываться и применяться нормы и нормативы бюджетного регулирования.

В Федеральном законе «О финансовых основах местного са­моуправления в Российской Федерации» содержится принцип по­вышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов. В данной ре­дакции рассматриваемого принципа не учитывается роль самого населения — главного субъекта местного самоуправления. Кроме того, реализации принципа увеличения доли собственных дохо­дов местных бюджетов можно достичь методом разграничения (что, конечно, сделать необходимо) без увеличения прироста экономики муниципальных образований. Поэтому общество в целом и местные сообщества должны быть заинтересованы, что­бы участники бюджетной деятельности всех уровней бюджетной системы вместо стремления к делению «финансового пирога» стремились к его увеличению. Достичь такой цели возможно при условии реализации всей системы принципов регулирования межбюджетных отношений и других необходимых мер.

Финансово-экономические основы местного самоуправления 277

Другой принцип — гласность служит обеспечению доступнос­ти сведений о состоянии бюджетных отношений, за исключени­ем секретных статей, которые, кстати, подлежат утверждению в составе федерального бюджета. В бюджетной сфере необходимо добиться максимально возможной открытости финансовой дея­тельности органов государства и их должностных лиц.

Доходы бюджетов бюджетной системы — это часть националь­ного дохода, которую государство и муниципальные образования получают в безвозмездном и безвозвратном порядке от экономи­ческих субъектов и граждан в соответствии с бюджетным, налого­вым и таможенным законодательством в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В отличие от картины с расходами местных бюджетов, кото­рые имеют тенденцию к росту, доходы этой группы бюджетов, наоборот, имеют тенденцию к снижению. Так, в течение 1992—2001 гг. наблюдалось устойчивое сокращение доли дохо­дов местных бюджетов в консолидированном бюджете страны с 28% до 22%, при этом доля расходов увеличилась с 28% до 32%. Практика функционирования бюджетной системы свидетель­ствует о постоянном дефиците средств, находящихся в распоря­жении органов местного самоуправления.

Доходы бюджетов местного уровня формируются в соответ­ствии с федеральным законодательством, а также законодатель­ством субъектов Федерации и органов местного самоуправле­ния. Исполнение бюджета по доходам означает осуществление бюджетной деятельности, связанной с подсчетом объема пос­тупивших доходов, зачислением их на единый счет бюджета, анализом информации о причинах непоступления запланиро­ванного объема доходов, принятие соответствующих управлен­ческих решений по активизации поступления доходов, а также возврату излишне уплаченных сумм доходов и подготовке отчет­ности о доходах соответствующего бюджета. Кроме того, органы власти Российской Федерации и ее субъектов по отношению к нижестоящим бюджетам осуществляют перераспределение час­ти доходов из своих бюджетов.

278 Глава 12

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 41) даются классификация до­ходов бюджетов по их видам, а также характеристика по каждо­му уровню бюджетной системы. В зависимости от источников поступления доходы бюджетов классифицируются на: налого­вые, неналоговые и безвозмездные перечисления. Безвозмезд­ные перечисления могут поступать от физических и юридичес­ких лиц, международных организаций и правительств иност­ранных государств (ч. 1 ст. 45 БК). Отдельный правовой режим доходов местных бюджетов имеют заимствования. Называется также возможность самостоятельного получения иных поступ­лений в адрес местных бюджетов в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления. К таковым де­нежным поступлениям можно отнести средства, полученные в результате получения и выдачи кредитов, использования дея­тельности муниципальных банков и иных финансово-кредит­ных учреждений.

Местные сообщества, объединенные в муниципальные обра­зования, в отличие от государства, имеют возможность проявить инициативу финансовой поддержки собственных бюджетов пу­тем принятия решения о самообложении, которое представляет собой разовое добровольное внесение средств на осуществление определенных целевых затрат.

Для обеспечения самостоятельности бюджетов всех уровней определяющее значение имеет режим поступления денежных средств в бюджет в зависимости от способа их поступления в бюджет, из которого они подлежат расходованию. В связи с этим можно выделить группу доходных источников, непосредственно поступающих в бюджет соответствующего уровня, а также те средства, которые вначале поступают в бюджет вышестоящего уровня, а затем перераспределяются между бюджетами нижесто­ящего уровня. Кроме того, как основа для классификации ис­пользуется целевой характер поступающих в местный бюджет средств.

Порядок формирования доходов местных бюджетов предпо­лагает поступление доходов из нескольких правовых режимов. Так, в ст. 60 БК выделены следующие режимы поступающих до­ходов:

собственные доходы;

доходы за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов;

Финансово-экономические основы местного самоуправления 279

ассигнования на финансирование передаваемых органами государства полномочий органам местного самоуправления;

ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъ­ектов РФ;

ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государ­ственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расхо­дов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных об­разований;

другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюдже­ты в порядке и по нормативам, которые установлены федераль­ными законами, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно Федерального закона «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации», доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступле­ний от регулирующих доходов. Кроме того, в качестве доходной части бюджетов названы: финансовая помощь в различных фор­мах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддерж­ки муниципальных образований), средства по взаимным расче­там. Средства по взаимным расчетам следует разграничить на две группы: поступающие в режиме взаимных расчетов для обеспече­ния делегированных полномочий и поступающие в режиме ком­пенсаций.

Реальная основа самостоятельности бюджетов органов мест­ного самоуправления обеспечивается прежде всего наличием собственных источников доходов, в отношении которых органы местного самоуправления вправе определять по своему усмот­рению направления их использования и расходования. Режим поступления в местные бюджеты собственных доходов не зави­сит от вышестоящих уровней власти, в том числе от желания от­дельных должностных лиц. Этот вид доходов в полном объеме зачисляется в местные бюджеты.

Понятие «собственные доходы» соотносится с понятиями «регулирующие доходы», «финансовая помощь». Одна из не­решенных проблем действующего бюджетного законодатель­ства — отсутствие установленных законом норм закрепления за местными бюджетами доли собственных доходов. Бюджетный кодекс не разграничивает доходы по уровням бюджетной сие-

280 Глава 12

темы, минимальную величину (в процентах) доли собственных доходов в структуре всех доходов местных бюджетов, а также в структуре консолидированного бюджета субъекта Федерации.

Наиболее оптимальным способом увеличения доли местных бюджетов в объеме консолидированного бюджета Российской Федерации должен быть рост доли местных налогов, напрямую поступающих в местные бюджеты. Такой способ предпочти­тельнее применяемого ныне способа предоставления регулиру­ющих источников и оказания финансовой помощи из вышестоя­щих бюджетов.

Налоговые поступления в местные бюджеты являются базой для формирования двух режимов доходных источников: собственных доходов и регулирующих доход