В государственном и муниципальном управлении

/. Понятие и сущность свободы в государственном и муниципальном

управлении. 2. Механизм реализации свободы в государственном и муниципальном

управлении. 3. Понятие и виды ответственности в системе государственного

и муниципального управления. 4. Юридическая ответственность, ее виды и процедуры применения

Раскрывая понятие «свобода» в государственном и муници­пальном управлении, прежде всего следует разобраться с самим этим понятием как таковым. Понятие «свобода» одно из самых распространенных. Оно используется в различных сферах чело­веческой жизни: в экономической, политической, юридичес­кой, нравственно-духовной и др. И соответственно по-разному трактуется.

В истории общественной мысли проблема свободы традици­онно сводилась к вопросу: обладает ли человек свободой воли. В этом прослеживаются две крайности: с одной стороны, волюн­таризм, проповедующий произвольность человеческих поступ­ков; с другой, фатализм, рассматривающий все как предопреде­ленность. Но в повседневной жизни человек сталкивается не с абстрактной необходимостью как таковой, а с ее конкретно-ис­торическим воплощением в виде реально существующих соци­альных и экономических отношений, которые обусловливают круг их интересов, а также в виде материальных средств для до­стижения поставленных целей. И, конечно, люди не вольны в выборе объективных условий для своей деятельности, но они обладают известной свободой в выборе целей, поскольку в каж­дый данный момент обычно существуют не одна, а несколько реальных возможностей, хотя и с разной долей вероятности.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 189

Свобода, следовательно, относительна и претворяется в жизнь путем выбора определенного плана действия. Она тем больше, чем правильнее люди осознают свои реальные возможности, чем больше средств для достижения поставленных целей нахо­дятся в их распоряжении, чем в большей мере совпадают их ин­тересы со стремлениями больших масс людей, общественных структур и с объективными тенденциями общественного про­гресса.

Свобода отнюдь не равнозначна произволу. Человек свобо­ден в своих мыслях и поступках вовсе не потому, что они при­чинно ничем не обусловлены. Причинная обусловленность че­ловеческих мыслей, интересов, намерений и поступков не отме­няет свободу, так как они не детерминированы однозначно. Не­зависимо от происхождения своих целей и намерений люди об­ладают свободой постольку, поскольку они сохраняют реальную возможность выбора и предпочтения, которая объективно соот­ветствует их интересам и потребностям. Абстрактной свободы не существует. Свобода всегда конкретна и относительна. В за­висимости от объективных условий и конкретных обстоятельств люди могут обладать свободой или же быть лишены ее; они мо­гут обладать свободой в одних сферах деятельности и быть ли­шены ее в других; наконец, и степень их свободы может быть разной — от свободы в выборе целей через свободу в выборе средств до свободы приспособления к существующей реальнос­ти, выбора различных типов поведения и самовыражения.

Свобода выступает своими двумя сторонами или гранями: внутренней и внешней.

Во внутренней стороне свободы отчетливо проявляются спо­собность человека ставить свои жизненные цели и добиваться их осуществления (что мы называем свободой воли) и согласо­вание ее с объективными и субъективными природными и со­циальными закономерностями и формами общежития (это и есть ограничения свободы). Другими словами, внутренняя сто­рона свободы состоит из свободы воли человека и из ограниче­ний этой свободы.

Во внешней стороне свободы выражаются стремление самого общества к предоставлению человеку возможностей быть самим собой, раскрыть свой творческий потенциал, самостоятельно обустраивать свою жизнь и т.д. Здесь речь идет об обеспечении этой самой свободы каждому.

190 Глава 9

Индивидуальная свобода каждого в полной мере может быть достигнута тогда, когда цели, которые ставит перед собой от­дельная личность, согласовываются с интересами остальных составляющих общество людей. Одновременно с этим каждый член общества приобретает реальные возможности для всесто­роннего и полного развития заложенных в нем способностей и талантов, для свободного доступа к человечеством опыту, зна­ниям и остальным духовным ценностям, обладая при этом сво­бодой овладения ими.

Исходя из изложенного, свобода — это способность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями, опи­раясь на познание объективной необходимости. Иначе говоря, свобода есть обусловленность или необусловленность намере­ний и поступков человека внутренними и внешними обстоя­тельствами.

Свобода как любая категория обладает специфическими свойствами.

Во-первых, свобода носит общесоциальный характер. Она проявляется исключительно в обществе людей, в их взаимодей­ствиях. Когда человек один сам с собой, он не думает о своей свободе, она ему не нужна, но как только появляется еще кто-то, возникают мысли о свободе, о возможном ее ущемлении.

Во-вторых, свобода отличается конкретностью, она относи­тельна. Объем человеческой свободы является мерой общест­венного прогресса, его темпы непосредственно зависят от сте­пени свободы людей в процессе своей жизнедеятельности.

Свободное поведение характеризуется мерой развития чело­века, способностью поступать не так, как он хочет, а как нужно, целесообразно и разумно в данных конкретных обстоятельствах и в определенных временных рамках.

В-третьих, свобода личности всегда представляет собой лишь часть свободы, которой обладают люди в общем и целом. Она определяется уровнем развития общества, степенью позна­ния обществом (отдельным индивидом) объективных процес­сов природы и общества и тем политическим режимом, кото­рый существует в обществе на данный конкретный момент.

Из этого следует, что свобода всегда ограничена, как бы пара­доксально это не звучало.

Вся наша жизнь состоит из ограничений. И только человек, у которого сознание находится в мире, оторванном от жизни

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 191

(например, в виртуальном мире), не видит таких ограничений. Заблуждения чаше всего имеют место, когда жизнь подменяет­ся надуманными, иллюзорными представлениями о ней.

Свобода не может быть безмерной, неограниченной; она должна реализовываться в конкретных условиях ресурсов, об­стоятельств и времени. Другими словами, подлинная свобода всегда осознает свои границы (пределы). Причем пределы сво­боды могут быть как объективными, так и субъективными. Че­ловек живет в конкретном мире, на него действуют и им управ­ляют объективные условия, которые он не в силах изменить. Он может принять их как данность, может использовать их, но изменить не в состоянии. Эти условия называются «объектив­ными».

Свобода одного индивида кончается там, где начинается свобода другого. И наоборот, свобода одного начинается там, где она кончается у другого. Так взаимодействуют люди между собой. Здесь действуют ограничения субъективного характера. Ради обшей свободы, а также ради нормального сосуществова­ния каждая личность должна жертвовать частью собственной свободы, иначе мы не сможет существовать вообще. Наступит хаос, анархия, произвол. В свое время французский философ и писатель Ш.Монтескье (1689—1755) предостерегал: «Разреши человеку делать все, что он хочет, и ты погубишь его»¹. Это со­звучно и платоновской мысли о том, что чрезмерная свобода может превратиться в чрезмерное рабство.

В-четвертых, свобода в управленческой деятельности, в отли­чие от свободы вообще, которая в основном зависит от воли че­ловека и ею определяется, обладает признаком долженствования.

Это означает, что в государственном и муниципальном управ­лении на субъекте управления, а также на управляемом объекте лежит обязанность действовать. И пренебречь этой обязанностью нельзя. Это основа всего государственного и муниципального Управления.

Конечно, реальность управления диктует определенные огра­ничения на свободу человека, находящегося на государствен­ной и муниципальной службе. Вообще само по себе несение лю­бых обязанностей предполагает исполнение их независимо от Объективного восприятия данным гражданином.

Монтескье Ш. О духе законов. М, 1956. С. 242.

192 Глава 9

В теории государственного и муниципального управления выделяются две группы ограничений свободы государственного служащего.

К первой относятся ограничения прав и функций гражданина по занимаемой должности в структуре органов управления.

Свобода служащего в общих чертах закреплена в его право­вом статусе, в его правах, обязанностях, ограничениях и ответ­ственности, а более конкретно, в его функциях и правомочиях по занимаемой должности. Следовательно, когда гражданин поступает на службу, входя в систему государственных и муници­пальных отношений, он сознательно, т. е. по собственной воле, ограничивает свою (и так ограниченную) свободу. Он ограничи­вает свободу своих поступков и действий, подчиняя их интере­сам всего гражданского общества.

Во вторую группу входят ограничения по компетенции самого государственного органа или органа местного самоуправления.

Каждый орган государственной власти и местного самоуп­равления связан в своих решениях и действиях рамками своего правового статуса в нем — установленной только для него компе­тенцией. И здесь свобода проявляется в возможности действо­вать инициативно, творчески, самостоятельно, но в жестко очерченных пределах этой свободы.

Поскольку основной функцией государственного и муници­пального управления является обслуживание потребностей, ин­тересов, целей и воли всего гражданского общества, то и свобо­да в государственном и муниципальном управлении является регулируемой, направляемой и контролируемой. Такая свобода сильно ограничена. Однако «управляемая» свобода необходима для того, чтобы каждый человек и все гражданское общество осознавали свою свободу и пользовались ею. Для этого государ­ственные и муниципальные служащие обязаны сознательно поступиться своей свободой во имя свободного развития всего общества.

Государственное и муниципальное управление основано на власти, которая представляет собой авторитет, обладающий воз­можностью подчинять своей воле, управлять или распоряжаться действиями других людей. Вот, кажется, свобода не ограничена ничем. На самом деле это не так. Ограничения, присущие свобо­де, проявятся и здесь, но с оттенком долженствования. Власть всегда ограничена тем, что обязана принимать срочные и опера-

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 193

тивные решения. Причем необходимость эта возрастает в экстремальных ситуациях. Там, где временные рамки сужены до предела, когда то или иное управленческое решение может изме­ряться человеческими жизнями, — это как раз те жесткие рамки, которые сжимают свободу управления, заставляют его действо­вать в соответствии с конкретной ситуацией.

Тогда возникает вопрос: где же свобода, о которой так много написано? Как она проявляется в управлении?

Свобода в государственном и муниципальном управлении начинается и осуществляется тогда, когда наступает самостоя­тельное, т. е. без вертикального диктата и контроля, без постоян­ного указания сверху, осознание необходимости рациональной и полной реализации тех возможностей, которые заложены в пра­вовом статусе органов государственной власти и органов местно­го самоуправления и в каждой конкретной государственной и муниципальной должности.

Следовательно, свобода в государственном и муниципальном управлении — это способность гражданина (должностного лица) самостоятельно действовать в соответствии со служебной необ­ходимостью в рамках служебных ограничений и объективной реальности.

Действуя в этих ограничениях, должностное лицо обязано проявлять и использовать свои знания и опыт, культуру и спо­собность к управлению, гражданские ценности и мировоззре­ние. Без всего этого не получится хорошего управленца, способ­ного рационально и эффективно управлять.

Свобода как необходимая основа для рационального и эф­фективного государственного и муниципального управления находит наиболее концентрированное выражение в праве, в ко­тором она практически материализуется, воплощается в конк­ретные формы и принципы. Право и только право выступает официальным мерилом действующей свободы. В праве заложе­ны те ограничения, которые присущи свободе. Это тот указа­тель границ, в рамках которого нужно проявлять свою самосто­ятельность. Но вместе с тем право является гарантом воплоще-

194 Глава 9

ния свободы, средством ее охраны и зашиты. Выступая легитим­ным детерминантом свободы, право, в свою очередь, объектив­но отражает уровень развития социальной действительности.

«Самая свобода есть не произвол, но согласие с законами не­обходимости»¹, — писал литературный критик В.Г.Белинский (1811 — 1848). «Свобода бывает там, где господствует закон, а не произвол»², — утверждал немецкий философ Гегель (1770—1831), рассматривая право как царство осуществленной свободы, ре­альное ее воплощение.

Можно сказать, что нормы права и есть нормы свободы, но свободы уже юридически признанной и оформленной государ­ством в виде законов и иных правовых актов. Законы — это «по­ложительные, ясные всеобщие нормы, в которых свобода при­обретает безличное, теоретическое, независимое от произвола отдельного индивида существование. Свод законов есть Библия свободы»³. В этом и заключается основной смысл юридической свободы — оградить индивида от внешнего произвола и со сто­роны власти (должностных лиц), и со стороны окружающих его сограждан.

Именно в праве свобода получает необходимые опору и га­ранта, а личность — возможность удовлетворения своего инте­реса. Свобода без права и вне права могла бы остаться нереали­зованной и незащищенной. Право необходимо человеку в этом качестве, а также в качестве инструмента властвования и при­нуждения как важного механизма государственного управления общественными делами.

Будучи едиными эталонами человеческой деятельности, правовые нормы определяют границы поступков людей, меру, рамки, объем их возможного и должного поведения. Государ­ство, ставя под свою юрисдикцию субъектов общественных от­ношений, с помощью права запрещает или разрешает опреде­ленные действия, ограничивает или расширяет сферу личных желаний и устремлений, предоставляет права, возлагает обязан­ности, ответственность, поощряет полезную и пресекает вред­ную деятельность в интересах всего общества в целом.

¹ Белинский В.Г. Письмо М.А.Бакунину 21 ноября 1837 г. // Собр. соч. Т. 9. М.,
1979. С. 118.

² Гегель. Философия права. М., 1990. С. 28.

³ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 62—63.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 195

Правовые рамки свободы должны быть достаточно жестки­ми и надежными, что нисколько не противоречит принципам подлинной демократии. Право — это упорядоченная, нормиро­ванная форма свободы, введенной в легитимное русло. Основ­ная цель права —«уравновешивание интересов в обществе и на­хождение баланса между ними»'. Свобода вне правовых рамок превращается в анархию, а демократия — в ширму, фасад, при­крывающий стихию и неуправляемость.

Конечно, в общественных отношениях многое определяется не только законом, но и личными устремлениями, волей, ини­циативой субъектов этих отношений, хотя общие принципы, исходные позиции и ориентиры задаются все же властью и зако­ном. В любом государстве, так или иначе, они регламентируют­ся законодательством, которое призвано определять его общую концепцию, оставляя достаточно широкий простор для само­стоятельных действий субъектов государственного управления.

Поэтому проблема политико-правового выражения свобо­ды, совершенствования ее форм, методов использования имеет принципиальное значение для понимания самой сути свободы и демократии. Юридически оформленная свобода как раз и «обна­руживает» себя в таких состояниях общественной жизни, как право, законность, правопорядок, правосудие, законотворчест­во, правоприменительная деятельность, система прав и обязан­ностей, их гарантии, правовая культура, ответственность и т.д.

Конечно, при определенных условиях свобода и права лич­ности могут ограничиваться во имя общего блага. Пункт 3 ст. 55 Конституции РФ гласит: «Права и свободы человека и гражда­нина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ консти­туционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопас­ности государства».

Но «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в со­ответствии с федеральным конституционным законом могут ус­танавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указани­ем пределов и срока их действия» (п.1 ст. 56 Конституции РФ). Так как это чрезвычайная мера, то далее в конституции перечис-

¹ Иерииг Р. Борьба за право. М., 1991. С. 8.

196 Глава 9

лены те свободы, которые не подлежат ограничению. К ним от­носятся: право на жизнь, право на свободу и личную неприкос­новенность, право на неприкосновенность частной жизни, лич­ную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на информацию о частной жизни, свободу совести, веро­исповедания и т.д. (ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1) 46-54).

Приведенные положения российской Конституции — это выработанные на протяжении веков правила человечного обще­жития, которые полностью соответствуют общепринятым меж­дународным стандартам, Всеобщей декларации прав человека, практике других государств.

Разумеется, свобода личности предполагает также ее свободу-от произвола власти. Посредником между ними выступает закон, в котором выражена официальная мера независимости индиви­да, его «суверенитет», а равно очерчены границы деятельности самой этой власти. Давно сказано: «Государством должен пра­вить закон. Закон выше любой должности, он «властвует над все­ми». Это то, чего сегодня так не хватает российскому обществу.

Законы принимаются только выборными органами, непо­средственно представляющими волю народа — единственного и абсолютного источника власти. Поэтому они и обладают верхо­венством, наибольшей юридической силой.

Право — мера не только юридической свободы, но и юриди­ческой ответственности. В этом и состоит подлинная этика пове­дения индивида. «Когда мы слышим, что свобода состоит вооб­ще в возможности делать все, чего хотят, то мы может признать такое представление полным отсутствием культуры мысли: в этом представлении нет еще ни малейшего даже намека пони­мания того, что есть в себе и для себя, свободная воля, право, нравственность»'.

Ответственность в государственном и муниципальном управлении — такая же объективная необходимость, как и сво­бода. Более того, ответственность является основным условием свободы. Субъектами ответственности выступают все, включая властные структуры. Поэтому вопрос о взаимной ответственно­сти государства и личности в современных условиях приобретает новое качество. Оптимальное взаимодействие права и личности

¹ Гегель. Соч. Т. VI. М., 1936. С. 44.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 197

возможно только на основе четко функционирующей государ­ственности. Твердая легитимная демократическая власть -предпосылка эффективности такого взаимодействия. Проблема безответственности власти перед обществом — одна из наиболее крупных проблем России, которая требует неординарных реше­ний на основе углубленных исследований управленческой нау­ки, выработки эффективных технологий, цивилизованных вза­имоотношений общества и политической власти, прежде всего активного становления гражданского общества, укрепления его контрольно-экспертных функций в отношении к институту власти. Последний и сам должен постоянно совершенствовать­ся, чтобы быть способным ответить на грозные вызовы XXI в., в том числе и глобальные.

Власть, желающая предоставить своим гражданам свободу, идет на самоограничения. В то же время она оставляет за собой право ограничивать свободу во имя общего интереса. Конечно, данная проблема стара как мир. В связи с этим любопытно одно наблюдение Гегеля: «В Древних Афинах существов&т закон, предписывающий гражданину отчитываться, на какие средства он живет; теперь же полагают, что это никого не касается»'. Зву­чит более чем современно.

Философами и юристами ответственность рассматривается в двух аспектах — негативном (ретроспективном) и позитивном (перспективном). Для нормального функционирования право­вой системы и поведения личности важны оба аспекта.

Первый предполагает ответственность за совершенные пра­вонарушения, он давно и обстоятельно разработан юридической наукой, подробно регламентируется законодательством. Такая ответственность — форма принудительного лишения человека определенных благ, реакция государства на противоправные Действия, применение к виновному предусмотренных законом санкций. Это извечные вопросы «деяния и воздаяния».

Позитивный аспект ответственности изучен слабее. Под ним подразумеваются не «расплата» за содеянное, а ответственность за надлежащее исполнение своих функций, обязанностей, по­рученного дела, за добросовестное поведение, ответственность Перед обществом, государством, коллективом, семьей, окружа­ющими.

¹ Гегель. Философия права. М., 1990. С. 269.

198 Глава 9

Как отмечается в научной литературе, позитивная ответствен­ность — «это ответственность за будущее поведение, ответствен­ность наперед; она предполагает поведение, не противоречащее социальным нормам».

Слово «ответственность» в негативном и позитивном аспек­тах употребляется в законодательстве почти всех стран мира. Но эта проблема не может быть решена рамками права, даже само­го совершенного. Ее решение все в большей мере связывается с нравственными нормами, с чувством долга, наличием граждан­ской позиции, развитым нравственным сознанием, в том числе и правосознанием всех граждан. Поэтому ответственность в ее полном объеме есть ответственность и за прошлое, и за настоя­щее, и за будущее, и именно в таком виде она подлежит теоре­тической разработке.

Позитивную и негативную ответственность еще называют «предварительной» и «последующей». Предварительная ответ­ственность «есть живое чувство предостояния и призванности, стремление к совершенствованию. Еще не совершив поступка, человек уже знает о своей ответственности. И это дисциплини­рует его и вдохновляет. Последующая ответственность есть ре­зультат искаженного правосознания, негативного поведения индивида. Она — антипод предварительной ответственности, то есть безответственность»¹.

Позитивная ответственность в отличие от негативной не временная и не принудительная, а постоянная, добровольная и глубоко осознанная ответственность личности за свое надлежа­щее поведение. Она предполагает не только контроль субъекта за собственными действиями, но и положительную реакцию на контроль общества, государства. Для правовой системы — это принципиально важный стабилизирующий и цементирующий фактор. Цицерон писал: «Нет ни одного момента в жизни чело­века, свободного от долга»².

Такой вид ответственности, как считают многие ученые, не может быть сформирован без разработки и утверждения во властных отношениях, в обществе, государственной идеологии, которая всегда была и остается тем духовно цементирующим

¹ Ильин И. Путь к очевидности. М., 1993. С. 305. - Цицерон. Диалоги. М., 1966. С. 95.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 199

стержнем, который объединяет всех людей на основе общих ценностей и современного мировоззрения.

Оба аспекта ответственности взаимосвязаны, так как явля­ются разновидностями единой социальной ответственности личности и играют важную роль в становлении правовой государ­ственности, упрочении законности и правопорядка в обществе, его устойчивости и целостности. Они должны взаимодейство­вать, подкрепляя друг друга. Но общее развитие идет от негатив­ной к позитивной ответственности, а не наоборот. «В переходе ответственности ретроспективной в перспективную как раз и заключается прогрессивная тенденция ее эволюции»¹.

Если основанием негативной ответственности является пра­вонарушение, то основанием позитивной — взаимосвязь лич­ности с государством и обществом, ее обязанности, гражданс­кий и юридический долг перед ними, а также необходимость уважать права и свободы других граждан.

Субъектами позитивной ответственности выступают не только все дееспособные граждане, но и само государство. В ст. 2 Конституции РФ записано: «Признание, соблюдение и зашита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государ­ства». Это означает, что все российские граждане как носители этих прав выступают по отношению к государству в качестве управомоченных, а государство по отношению к ним является правообязанной стороной. На этой основе возникают так назы­ваемые общерегулятивные правоотношения, в рамках которых граждане могут предъявлять и уже предъявляют к государству, его органам судебные иски.

В связи с этим особую злободневность приобретает вопрос об ответственности политических лидеров, государственных деяте­лей, особенно тех, кто стоит у рычагов власти и управления. Сво­ими непродуманными, ошибочными, а порой и волюнтарист­скими действиями и решениями они могут причинить (и причи­няют) огромный и непоправимый вред обществу, государству, гражданам. Но, как правило, никакой ответственности за это они не несут — ни моральной, ни политической, ни тем более юриди­ческой. В свою очередь безответственность и безнаказанность плодят новые злоупотребления и преступления, подрывают пра­вопорядок, дестабилизируют общество и разлагают людей.

Муздыбаев К. Психология ответственности. Л., 1983. С. 14.

200 Глава 9

Из сказанного следует, что парной категорией свободы явля­ется ответственность. Нет свободы без ответственности, а ответ­ственности без свободы. И хотя слова «ответственность» в Тол­ковом словаре В. Даля нет, однако диалектика свободы и ответ­ственности в нем отражена очень тонко. «Хорошо жить в почете на миру, да ответ большой: чей грех, тот и в ответе»¹, — передает он колорит этой связи через суждения, взятые из живого русско­го языка.

Ответственность — это, во-первых, особый вид социальной связи всех элементов общества и, во-вторых, один из важнейших институтов организации общественной жизнедеятельности.

Как особый вид социальной связи, ответственность представ­ляет собой специфическое общественное отношение, имеющее сложный, комплексный характер. Само же отношение ответ­ственности возникает на основе последовательного взаимодей­ствия таких составных частей, которые только в своем единстве и определяют его специфику. Традиционно выделяются три час­ти, в своем единстве формирующие отношение к ответствен­ности. К ним можно отнести:

сознание долга. Оно формируется внутри самого человека, в его понимании того, что его действия и поступки связаны (зави­симы) с другими людьми, с обществом в целом и закрепляются в нормах морали и права;

оценку поведения личности и ее социально значимых поступ­ков в соответствии с нормативно закрепленными критериями другим индивидуумом, коллективом, обществом;

отклонение от норм, влекущее наложение санкций от имени государства, общества, коллектива, отдельных людей, которые определяют меры воздействия, характер применяемых санкций. Данные меры реабилитируют (защищают) интересы той сторо­ны, у которой были нарушены или ущемлены права и свободы.

Только единство перечисленных трех составляющих может породить ответственность как особый метод социальной связи, а также воздействия всего общества на его граждан. Ведущим

¹ Даль В Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1981. Т. 2. С. 717.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 201

элементом в ответственности выступает оценка поведения (действий) гражданина, коллектива, органа.

Конечно, феномен ответственности как явление общесоци­альное обусловлен прежде всего тем, что человек способен осо­знавать и регулировать свои поступки и действия.

Любая социальная оценка отношения индивида к ценностям общества и его поведения в конкретных ситуациях имеет раз­личные уровни. На начальном уровне социальная оценка выра­жена прежде всего в самооценке индивида, другими словами, в понимании им своего долга и в его исполнении. Это предопре­деляется соотношением различных форм идеологии в обществе (политическим и нравственным сознанием, религиозными веро­ваниями, правосознанием и т.п.). Именно здесь формируется идеальное понимание долга конкретным индивидом и группами людей (обществом), т. е. адекватное понимание долга на уровне общественного сознания. На более высоком уровне проявле­ния, в самом поведении человека, это сознание долга реализует­ся уже непосредственно в поступках человека.

Любая оценка поведения конкретного субъекта в определен­ных отношениях выражается в реакции другого (других) субъек­та и, что самое важное, обладает социально значимым характе­ром. Эта оценка может быть или: 1) нейтральной, когда на дан­ный момент поведение субъекта не диссонирует требованиям общества к данному виду и форме поведения; 2) позитивной, ли­бо поощряющей, когда такое поведение совпадает не только с интересами социальной среды, но и с мнением непосредствен­но оценивающего его субъекта (или субъектов), вызывает чувство подражания; 3) негативной — тормозящей, порицаю­щей, наказывающей, если поведение отклоняется от требова­ний, предъявляемых данной социальной системой.

Ответственность в управлении представляет собой реализа­цию таких отношений, при которых государство (его органы) и гражданское общество применяют к нарушителю меры воздей­ствия либо наказания, цель которых восстановить нарушенное право «потерпевшего», наказать нарушителя и пресечь возник­новение подобных нарушений со стороны других субъектов Управления. Эти отношения могут регулироваться как нормами права и нормами общежития, так и традициями, обычаями гражданского общества. Субъектом (нарушителем) таких отно­шений может быть только субъект управления, который умыш-

202 Глава 9

ленно или по неосторожности не выполняет определенные обя­занности по должности либо выполняет их с нанесением соци­ально значимого вреда интересам государства, общества, граж­данам.

Данное определение позволяет оценить ответственность и как институт организации управления и как комплексный правовой институт и тем самым найти пути совершенствования самого процесса ответственности и повышения его эффективности в практике управления.

Как институт организации управления, ответственность предс­тавляет собой систему мер, обеспеченных правовыми, полити­ческими, моральными и организационными средствами, кото­рые стимулируют безупречное и активное поведение субъектов управления путем применения к ним позитивных и негативных мер воздействия, направленных на достижение эффективного функционирования системы управления. Эта ответственность не только охватывает правовой институт ответственности, но включает нормативы политического и общественного характера, обеспечивающие эффективность и рациональность управления.

На практике вся система ответственности выступает как еди­ное целое, которое, с одной стороны, активно влияет на ход ор­ганизации и функционирования аппарата управления, а с дру­гой — принудительно воздействует на нарушителя порядка управления в условиях, когда виновное в нарушении закона ли­цо не выполняет порученного ему задания. Первая стадия, как уже отмечалось, названа активной или перспективной ответ­ственностью (ее называют и позитивной, и организационной), а вторая — ретроспективной.

Институт ответственности проявляется в единстве двух его аспектов: активной ответственности всех участников управле­ния и пассивной, ретроспективной ответственности, когда об­щество предъявляет к нарушителю свои претензии, дает отри­цательную оценку его работы и определяет меры воздействия, а если нужно — и меры наказания к нарушителю. Особенно остро стоит вопрос об ответственности в сфере государственного управления.

Это и понятно, так как проблема ответственности каждого гражданина, гражданского общества и в особенности органов управления и должностных лиц государственного аппарата, ко­торые призваны обеспечить должный уровень организации, яв-

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 203

______ ---------------------------------------------------------------------------------------

ляется одной из главных первостепенных задач. Поэтому иссле­дование проблемы ответственности, ее обеспечение — одна из важнейших задач, стоящих перед наукой управления.

В связи с этим отметим не столько слабую изученность при­чин правонарушений в сфере управления, их классификации, составов нарушений, критериев оценки поведения субъектов управления, по которым определяются основания ответствен­ности, недостаточное разнообразие санкций, сколько слабую разработанность процедур и механизмов реализации свободы и от­ветственности в государственном и муниципальном управлении. Специфичной здесь также является и большая доля так называ­емых диспозитивных норм, обеспечивающих определение ра­мок поведения субъектов управления, по сравнению с нормами запретительными.

Немало имеются противоречий между теорией и практикой самого института ответственности в системе государственного и муниципального управлении.