Сравнение с другими странами

/. Социальная эффективность управления: понятие, критерии,

показатели. 2. Уровни социальной эффективности государственного управления.

3. Социальная эффективность местного самоуправления. 4. Оценка эффективности управления и общественные институты ее

применения.

5. Сравнительно-социологический и исторический анализ социальной эффективности управления

В течение своей истории люди научились измерять очень многое: пространство, время, объемы, массы, полезность про­дуктов природы и собственного труда, затраты производства, прочность и качество изделий, знания и уровень своей подго­товки и т.д. и т.п. Но нельзя сказать, что они умеют, хотя бы удовлетворительно, измерять актуальность и результативность управления, причем всех видов, а в них государственного и му­ниципального, от которых в обществе и судьбе отдельного чело­века зависят весьма большой объем отношений, явлений, про­цессов, событий и состояний. Это кажется странным, но остает­ся объективным фактом, иначе люди по-другому бы относились к своим руководителям (большим и малым), да и ко всем тем, кто находится в субъектах управления: интересовались бы их де­лами, спрашивали бы о способах их ведения, требовали ответ­ственности за последствия.

Между тем, как было показано в учебнике, управление — яв­ление измеряемое. Да, сложно измеряемое, поскольку оно по затратам интеллектуально, информативно, психологично и т.Д-

Измерение эффективности государственного и муниципа.\ъного управления 435

Задача науки и практики — найти и ввести в жизнь такие крите­рии, показатели и процедуры анализа и оценки управленческих процессов, посредством использования которых такое измере­ние было бы достоверным, своевременным и полезным в развитии общества.

Для измерения любых явлений, отношений и процессов всегда нужны критерии и показатели (их меры). Критерии представляют собой стороны, грани, состав явлений, отноше­ний и процессов, которые отражают и характеризуют их качест­ва, свойства и особенности, отличающие их друг от друга. К при­меру: рост и вес человека, его кровяное давление и пульс. Име­ются критерии высоты, длины, широты, объема, прочности и т.д. Показатели — есть мера данных качеств, свойств, параметров с принятой и понятной для людей градацией. Для веса: грамм, килограмм, тонна; для длины — сантиметр, метр, километр. Ду­маю понятно, о чем идет речь.

Поскольку в управлении используются интеллектуальные и физические усилия людей, а также большие материально-фи­нансовые, правовые, организационные и другие ресурсы, то, очевидно, и здесь должны быть критерии и показатели, по кото­рым бы оно измерялось и оценивалось. Нельзя что-то делать и не знать, что из этого получится, даст ли оно пользу, удовлетво­ряющую потребности общества, его коллективов и отдельных лиц.

В данном контексте следует вспомнить первые темы учебни­ка, в которых раскрывалось понятие «управление». Если считает­ся (очень широко принятое), что управление есть деятельность, значит надо измерять эту деятельность: по времени пребывания в кабинетах, по количеству принятых и изданных «бумаг», числу проведенных оргмероприятий и иным элементам управленчес­кой деятельности. Если управление — отношение, тогда в поле зрения должны находиться вертикальные взаимосвязи (их прочность), исполнительность подчиненных, их дисциплини­рованность и т.п. Но если управление является целеполагающим, организующим и регулирующим (управляющим) воздействием на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей (как прошло красной нитью через учебник), то в центре анализа встают вопросы о том, как управление повлияло, измени­ло, преобразовало, активизировало, обновило и прочее управляе­мые объекты. Другими словами, акцент переносится на организа-

436 Глава 20

цию и функционирование управляемых объектов, а уже от них, по принципу обратной связи, на то, что и как делал или делает субъект управления.

Управление — общественный институт (социальное явление), формируемый и реализуемый людьми в рамках субъективного фактора, но порождающий объективные результаты в виде состо­яния и развития общества. Логично, что и критериями, по кото­рым его можно измерять и оценивать, выступают разные грани, стороны, аспекты общественных процессов, сознания, поведения и деятельности людей. Это — не наличие производственных фондов, промышленного и сельскохозяйственного потенциала, не масса добываемых ресурсов, не объем знаний в библиотеках, дискетах либо умах отдельных людей, не количество сооруже­ний, музеев или храмов и т.д. и т.п., а именно отношение людей ко всему этому, использование всего этого в целях собственного благополучия, обеспечения целостности, суверенитета, безо­пасности, упорядоченности и развития своего общества и госу­дарства. Так, в принципе, должны измеряться все виды управле­ния, ибо в них мало смысла, если кто-то обогащается за счет разрушения людей и природы.

Но в государственном и муниципальном управлении назван­ные критерии приобретают особый характер. Это управление институциональное (осуществляется через строго определенные структуры и в правовых формах), привязано к территории жиз­недеятельности людей, комплексно и имеет исторический масш­таб своего существования. Образно говоря: поколения приходят и уходят, а оно обязано в любых условиях обеспечивать сохране­ние и воспроизводство жизни. А тем самым для него все важно: и воздух, и вода, и земля, и здоровье людей, и инфраструктура поселений, и коммуникации, и образование, и все иное, без че­го население страны и отдельных ее территорий с соответствую­щими материальными и духовными ресурсами, просто не может состояться и развиваться.

Для измерения и оценки государственного и муниципально­го управления нужны, поэтому, критерии социальной эффектив­ности, т. е. такие грани, стороны, аспекты жизнедеятельности людей, которые показывают, как функционирует система взаи­модействий «человек — техника — технологии — производство — обращение — потребление — общество — природа» и какую она приносит пользу (вклад) для последующего исторического раз-

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 437

вития. Здесь преодолеваются эгоизм и горизонт отдельного чело­века и утверждается благо всех (нас самих и наших наследни­ков). По замыслу социальная эффективность признана харак­теризовать содержание и общественные результаты человечес­кого сознания, поведения и деятельности, наши знания, опыт и реальные возможности по рационализации общественных взаи­мосвязей и структур. Мы все вместе через социальную эффек­тивность должны видеть, понимать и измерять то, как природ­ный ресурс, произведенный продукт (материальный и духов­ный), знания и информация, идеи и ценности служат людям (обществу), что они приносят им в течение жизненного цикла их создания и потребления. В таком случае мы действительно становимся культурными (цивилизованными) людьми, так как осознанием свое место в системе «человек — общество — приро­да» и, исходя из этого, оптимизируем свое сознание, поведение и деятельность.

Следует отметить, что наука и практика (как национальная, так и мировая) выработали и реально используют немало крите­риев (и по каждому из них показателей), по которым можно из­мерять социальную эффективность государственного и муни­ципального управления в нашей стране.

Так довольно легко прослеживаются такие критерии:

уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

темпы и масштабы прироста национального богатства, исчис­ляемые по методике ООН;

уровень благосостояния жизни людей в расчете надушу насе­ления и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным ре­зультатом.

Существует методика Всемирного банка (стандартные инди­каторы, критерии, показатели), по которой определяется разви­тие разных стран и их сравнение между собой:

1. Картина мира: основные экономические показатели, каче­
ство жизни (долголетие, образованность и уровень жизни).

2. Население: народонаселение и трудовые ресурсы; бед­
ность; распределение доходов и потребления; образование;
здравоохранение.

438 Глава 20

3. Окружающая среда: землепользование и сельскохозяй­
ственное производство; водные ресурсы, облесение и заповед­
ные зоны; энергопотребление и выбросы.

4. Экономика: динамика экономического роста; структура
производства; структура спроса; бюджет центрального прави­
тельства; платежный баланс, счета текущих операций и валют­
ные резервы.

5. Государство и рынок: финансирование в частном секторе;
роль государства в экономике; энергетика и транспорт; связь,
информатика; научно-техническое развитие.

6. Глобальные связи: международная торговля; финансовая
помощь и потоки капитала¹.

Естественно, что все это развёрстывается по территориям и свидетельствует об их жизнеспособности. Кроме того, в каждой стране имеются дополнительные (свои) критерии, которые свя­заны с их природоклиматическими условиями, национальной спецификой и иными особенностями, в том числе и с характе­ром потребностей людей. Необходимо также принимать во вни­мание, что, несмотря на связанность, между государственным управлением и местным самоуправлением существует различие, определяемое как масштабами и структурой жизнедеятельности на определенной территории (общее, особенное, единичное), так и отношением людей к функционированию самих органов государственного и муниципального управления. В связи с этим три уровня социальной эффективности государственного управ­ления рассматриваются в качестве типичных (общих), а отдельно описана социальная эффективность местного самоуправления.

Социальную эффективность государственного управления (в этих рамках и местного самоуправления) можно разделить на три уровня.

Общая социальная эффективность государственного управ­ления, характеризующая результаты функционирования систе-

¹ См.: На пороге 21 века // Доклад о мировом развитии 1999—2000 гг. М, 2000. С. 209-255.

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 439

мы государственного управления, т. е. всех его органов и их управ­ляемых объектов; она выражается в состоянии общества, его от­дельных частей и конкретных в них людей.

Специальная социальная эффективность государственного управления, раскрывающая качество организации и формирова­ния субъекта (системы) органов государственной власти и мест­ного самоуправления.

Конкретная социальная эффективность государственного управления, показывающая управленческую результативность деятельности отдельных государственных и муниципальных ор­ганов и их должностных лиц.

Критериями общей социальной эффективности для страны в целом, ее составных частей (субъектов федерации), муници­пальных образований выступают производственные, социально-экономические и духовно-культурные процессы на соответствую­щей территории: их состояние, развитость, рациональность и производительность с точки зрения удовлетворения потребнос­тей населения. Важнейшим служит качество производительных сил (в их трех ипостасях), ибо только на их основе можно выст­раивать благополучие людей.

Однако у нас сложилось почему-то немало субъектов Федера­ции и муниципальных образований, жизнедеятельность которых находится на дотации. Вроде, с одной стороны, есть работоспо­собные люди, земля, вода, определенный производственный по­тенциал и т.д., а с другой, аппарат управления — президенты, гу­бернаторы, главы администраций с большим числом своих под­чиненных, которые не могут наладить хотя бы «самокормление». Обычно ссылаются на нехватку ресурсов, тогда как стоило бы сначала внимательно разобраться с тем, а что же происходит на своей территории. Нередко ресурсы вывозятся, разбазаривают­ся, что является прямым упущением управления, зато руководи­тели таких территорий все выбивают и выбивают себе всякие льготы, субсидии и иные формы безвозмездной помощи.

На любой самой маленькой территории осуществляется весь комплекс жизнедеятельности, и надо всегда знать и измерять, как он себя воспроизводит, и что для этого делает управление. До сих пор главными источниками жизнедеятельности такого комп­лекса рассматривались природные ресурсы, теперь наступает время перехода на интеллектуальные (и, добавлю, нравственные) ресурсы. В этом направлении и должны сегодня смещаться кри-

440 Глава 20

терпи общей социальной эффективности государственного уп­равления (а в его рамках и местного самоуправления).

Критериями специальной социальной эффективности госу­дарственного управления являются различные проявления орга­низации и функционирования системы органов государственной власти и местного самоуправления. Их — немало, поскольку субъект государственного управления исключительно сложен, многогранен, и в нем каждый элемент и взаимосвязь представля­ют собой интерес для анализа и оценки. Выделим пять наиболее значимых критериев, измерение по которым способно показы­вать качество субъекта государственного и муниципального уп­равления.

Прежде всего, это целеориентированность (иными словами, целесообразность, целевая обоснованность) организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, кото­рая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Реально проявляющаяся, ощутимая, воспри­нимаемая и оцениваемая обществом через соответствующие ре­зультаты цель функционирования государственно-управляю­щей системы или ее отдельных частей имеет принципиальное значение при анализе и оценке поведения и действий субъекта государственного управления.

Причем речь идет не только и не столько о целях, зафикси­рованных в правовых статусах управляющих структур, других политических документах либо законодательных актах, сколько о целях, которые практически реализуются в жизни.

Целеориентированность организации и функционирования управляющих систем (подсистем) определяются путем изуче­ния и оценки их организационной, нормативной и другой деятель­ности с точки зрения соответствия ее целевой направленности, установленной для них. Таким способом можно не только по­знавать смысл активности любой структуры государственного и муниципального управления, но и избегать дублирования, па­раллелизма, а также тех положений, при которых какие-нибудь участки общественной жизнедеятельности остаются вне необ­ходимых управляющих воздействий.

Ко второму критерию относятся затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 441

действий. Это время, которое тратится на внутреннюю управлен­ческую деятельность, т.е. на обработку и прохождение управ­ленческой информации от «входа» до «выхода» в государствен­но-управляющей системе в целом (в аппарате управления), со­ответствующих подсистемах и организационных структурах. Исторически давно выведен закон экономии времени, характе­ризующий очень многое в жизни людей и созданного ими обще­ства. Ведь чем меньше затраты времени на выполнение единицы;той или иной работы, тем выше ее производительность. А для этого, что вполне понятно, должны быть введены в соответ­ствующий процесс работы знания, опыт, организация, дисцип­лина, стимулы, санкции и другие социальные элементы. Эко­номия времени есть слагаемое многих условий и факторов, и во всем мире идет постоянный поиск путей движения в данном направлении.

Учитывая иерархический характер (многоуровневость) госу­дарственного и муниципального управления, его широкую го­ризонтальную специализацию, актуальность комплексного подхода с его стороны к общественным процессам и другие осо­бенности, параметры затрат времени на собственно управленчес­кую жизнедеятельность самого его субъекта имеют для общества исключительное значение. Дело в том, что любое управленчес­кое решение свою актуальность и рациональность сохраняет лишь в течение весьма короткого времени, до тех пор, пока оно соответствует «схваченным» условиям и факторам, так сказать, моменту дня. Такое решение, тем более принятое на высшем или центральном уровнях, необходимо как можно быстрее «пропустить» и дифференцировать по соответствующей иерар­хии и довести до исполнителей, в том числе находящихся в управляемых объектах. Здесь задержка или промедление с дви­жением управленческой информации каждый день уменьшают значение управленческого решения, сужают его потенциал, постепенно низводят на нет его цели и ресурсы.

Сложность, динамизм и переменчивость общественной жизнедеятельности усиливают значимость затрат времени на решения и действия органов государственной власти и местно­го самоуправления, требуют сохранения, уплотнения, реши­тельной экономии времени. В государственном аппарате долж­ны быть установлены жесткие нормативы затрат времени на вы­работку и прохождение любой управленческой информации,

442 Глава 20

основанные на современных технических средствах и строго соблюдаемые.

В качестве третьего критерия специальной социальной эф­фективности государственного управления следует назвать стиль функционирования государственно-управляющей систе­мы, ее подсистем и других организационных структур. Речь идет не о нормативно установленных правовых, организационных формах, а также методах осуществления соответствующей ком­петенции тех или иных органов, а о реальной практике управлен­ческого поведения конкретных органов и их должностных лиц. Эффективность всегда измеряется по действительности, а не по тому, что должно быть или вменено кому-то в обязанность. Можно иметь много прекрасно описанных обязанностей, в том числе в конституциях и иных нормативных правовых актах, но не исполнять их либо исполнять не лучшим образом.

На стиль, как уже отмечалось, влияют возможности личности (государственных деятелей, руководителей, государственных служащих и т.д.). Одновременно он зависит от уровня организа­ции и функционирования соответствующей управляющей структуры. Тем самым понять и оценить стиль формирования отдельной структуры, не говоря уже конкретного управленца, можно не путем «снятия» индивидуального или группового пси­хологического портрета, а только на основе всего многообразия фактов, действующих в данной системе (подсистеме) управле­ния и влияющих на конкретный стиль исполнения государ­ственных должностей. Здесь особенно актуален комплексный подход, который и способствует раскрытию эффективности го­сударственного управления по данному критерию.

Четвертый критерий отражает сложность организации субъек­та государственного и муниципального управления, его подсис­тем и звеньев. На первый взгляд (и многим) кажется, что слож­ность не имеет непосредственного отношения к социально-эко­номическим и функционально-организационным характеристи­кам управления. Но это большое заблуждение, ибо сложность той или иной организационной структуры непосредственно влияет на ее внутреннюю жизнедеятельность (реализацию внутренних функций) и формирование управляющих воздействий (осущест­вление внешних функций).

Важное общественное значение принадлежит пятому крите­рию, отражающему общие (совокупные) — экономические, соии-

 

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 443

альные, технические, кадровые и другие — издержки на содержа­ние и обеспечение функционирования государственно-управля-юшей системы, ее подсистем и иных организационных структур. При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами дея­тельности управляемых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объективное усложнение управленческих проб­лем и иные моменты, определяющие управленческие издержки. Сюда логично входят расходы на содержание персонала управ­ления, командировочные расходы, расходы на оргтехнику и компьютеры и т.д., которые тоже надо соотносить с реальным влиянием соответствующих управляющих воздействий на об­щественное развитие. В последние годы, в связи с упорядочени­ем бюджетного процесса, управленческие расходы стали фик­сироваться в бюджетах, но они слабо контролируются, и к тому же остались лазейки для их внебюджетного финансирования. Здесь еще предстоит работа.

Среди критериев конкретной социальной эффективности го­сударственного управления (деятельности органов государ­ственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц) можно выделить:

1. Степень соответствия направлений, содержания и резуль­
татов управленческой деятельности органов и должностных лиц
тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе ор­
гана и государственной должности. Из такого критерия следует,
что любое отклонение от компетенции органа, функций и право­
мочий должностного лица или проявление активности в другом
направлении либо в иной сфере не должно признаваться раци­
ональным и эффективным. В системе органов государственного
управления каждый должен заниматься своим делом.

2. Законность решений и действий органов государственной
власти и местного самоуправления, а также их должностных
лиц. Соблюдение законности придает государственному управ­
лению определенную целенаправленность и упорядоченность.
Тем самым всякие нарушения принципов законности, чем бы
они ни объяснялись и ни оправдывались (сиюминутной эконо­
мической выгодой, стремлением решить проблему, необходи­
мостью удовлетворения чьих-то интересов и т.д.), с точки зрения
общества и самого государственного и муниципального управ­
ления не могут признаваться эффективными.

444 Глава 20

3. Реальность, действительность влияния управленческих ре­
шений и действий на управляемые процессы, поведение и дея­
тельность людей.

4. Содержание управленческих актов (решений, поступков,
действий и т.д.) с точки зрения отражения в них запросов и нужд
людей, направленности на их благополучие и развитие, соответ­
ствия потребностям, интересам и целям их жизнедеятельности.

5. Демократизм управленческой деятельности, состоящий в
характере и объеме взаимосвязей соответствующих органов и их
должностных лиц с гражданами и их коллективами.

6. Обеспечение в решениях и действиях органов и их должно­
стных лиц государственного престижа власти.

7. Правдивость и актуальность управленческой информации,
выдаваемой органами и их должностными лицами при любых
анализах, оценках и решениях.

8. Нравственность влияния управленческой деятельности,
поведения должностных лиц на «внешнюю» среду, на людей, с
которыми органы и должностные лица соприкасаются.

Разумеется, в каждом уровне социальной эффективности го­сударственного управления можно выделить и другие критерии для ее измерения. Тем более, что такие критерии зависят от спе­цифики управляемых объектов (явлений, отношений, процес­сов), качественные параметры которых своеобразны. Но хотя бы использование названных критериев на практике, причем систематически и с приданием публичности полученным ре­зультатам (показателям), сослужило бы хорошую пользу для об­щества, способствовало росту эффективности государственного и муниципального управления.

Местное самоуправление по своим проявлениям во многом связано с государственным управлением, им определяется и ре­гулируется, реализует его решения и т.д. Логично, что его соци­альная эффективность может и должна измеряться по тем же критериям, что и у государственного управления. Любое муни­ципальное образование (местное сообщество) также представ­ляет собой управленческую систему, в которой действуют субъ-

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 445

ект управления (органы местного самоуправления), управляе­мые объекты (местная жизнедеятельность людей, привязанная ₍ к поселениям либо административным территориям), взаимо­действующие между собой (прямые и обратные связи). По структуре такая система аналогична любой государственной уп­равленческой системе (в субъекте Федерации, в государстве в целом), и в ней вполне обнаруживаются критерии общей, спе­циальной и конкретной социальной эффективности управле­ния.

В то же время местное самоуправление имеет ряд самобыт­ных свойств, которые также подлежат измерению и оценке.

Главное свойство местного самоуправления выражается в его праве и возможности непосредственно вовлекать жителей (насе­ление) муниципальных образований в ведение местных дел, в ор­ганизацию и совершенствование своей социальной инфраструк­туры, в развитие и повышение благополучия всех, проживающих на их территории. По удельному весу (или проценту) реального участия жителей в облагораживании своих домов (квартир), в обустройстве и сохранности подъездов, прилегающих скверов, улиц и кварталов, в выборах и работе органов местного само­управления (представительных и исполнительных), в организа­ции детских и школьных площадок, в поддержании обществен­ного порядка и в других направлениях можно судить о том, как местное самоуправление реализует свою сущность. С данных проявлений оно фактически и начинается, ибо распределение дополнительных ресурсов есть скорее дело того, кто эти ресур­сы выделяет.

Последствия иерархической структуры общества с противо­речиями, порождаемыми этим, наиболее глубоко и масштабно отражаются в жизнедеятельности муниципальных образований. Именно здесь человек чаше всего остается со своей бедой и идет за помощью в органы местного самоуправления. Инвалиды и сироты, бездомные и беспризорные, престарелые и больные и иные обездоленные граждане ищут поддержки и защиты в пре­делах своего местожительства. Гражданин со своими проблема-Ми и власть со своими возможностями встречаются больше и Чаще всего на уровне местного самоуправления. Поэтому для Последнего очень актуален такой критерий социальной эффек­тивности, как милосердие, не только внимание к человеку, но и Реальное решение вопросов, негативно повлиявших на его

446 Глава 20

жизнь. Речь идет не о пресловутом патернализме, опеке, «корм-лении» бездельников, а о таком отношении к людям, в результа­те которого они бы сами становились на «ноги» и обеспечивали собственное существование.

Как показывает вековой зарубежный опыт, социальная стра­тификация существует во всех странах и везде она усиливается вследствие не только причин социально-экономических, но и демографических, которые весьма неблагоприятны. Милосер­дие есть длительная перспектива организации и функциониро­вания местного самоуправления.

Почти все население страны проживает на территории муни­ципальных образований. На их территориях находятся структу­ры всех форм собственности и видов производств, вплоть до объектов обороны со своим персоналом. Последние пользуются всеми элементами социальной инфраструктуры, которые нахо­дятся на этой территории и часто в ведении органов местного самоуправления.

Следует заметить, что элементы социальной инфраструкту­ры не взаимозаменяемы, поскольку каждый из них выполняет строго определенную функцию обслуживания: школа, поликли­ника, магазин, дом быта, спортзал, коммунальное хозяйство, пассажирский автотранспорт, нотариус, газета, радио, телевиде­ние и т.д. и т.п. Для удовлетворения реальных жизненных по­требностей человеку нужно все — от родильного дома через мно­гообразие обеспечивающих структур до кладбища. Тем самым важнейшим критерием измерения социальной эффективности местного самоуправления является комплексность состояния и развития структур социальной инфраструктуры на территории муниципального образования. Причем, такая комплексность не означает, что все элементы социальной инфраструктуры долж­ны принадлежать к муниципальной собственности. Они могут быть разных форм собственности, главное, чтобы они наличест­вовали и удовлетворяли потребности жителей муниципальных образований.

Однако нередко данный критерий не принимается должным образом во внимание ни при создании муниципальных образо­ваний, ни при определении их материально-финансовой осно­вы, ни при их финансировании со стороны федерального и субъектных бюджетов. Вследствие этого довольно значительная их часть получилась ущербной в смысле комплексности элемеН-

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 447

тов социальной инфраструктуры на соответствующей террито­рии. Отсюда и немалый поток жалоб граждан на слабое обеспе­чение их социальных потребностей. Здесь имеется много проб­лем, которые следует проанализировать и оценить и которые являются предметом для программирования и планирования развития муниципальных образований.

Особо хотелось бы акцентировать внимание на таком крите­рии, приобретающем все большее общественное значение, как уровень соблюдения норм социального общежития и правопорядка. Он наиболее проявляется в муниципальных образованиях, в ко­торых люди обычно знают друг друга, соседствуют, сообща пользуются элементами социальной инфраструктуры. Они бо­лезненно реагируют на аморальные проступки, бескультурье, гражданско-правовые, административные и уголовные право­нарушения, да и просто на извращения русского и иных нацио­нальных языков, на поругания религиозных обычаев, этничес­ких традиций. Жаль, что такой критерий как-то ушел из поля зрения, и взамен его появились вседозволенность, разгул нар­комании и пьянства, преступность. И это в то время, когда от­ражаемые этим критерием стороны жизни выступают основным фактором преодоления трудностей и выхода на устойчивый путь развития.

В последние годы, при отрицании прошлого, в массовом потреблении получил распространение ложный стереотип — свобода, мол, сама сформирует достойного человека, надо толь­ко не мешать этому. Под его влиянием уже почти не ставится вопрос о том, какие актуальны для людей идеалы, ценности и це­ли, кто является их носителем и субъектом утверждения, как они могут поддерживаться, приобретать авторитет, входить в созна­ние и поведение людей. Совсем забыто, что человек с рождения нуждается в воспитании, а воспитывает его все, что окружает, т.е. реальная жизнедеятельность семьи, дома, улицы, социаль­ной инфраструктуры по месту жительства. К сожалению, сегод­ня нет общественных структур, озабоченных состоянием нрав­ственности, культуры поведения, профилактикой правонаруше­ний. В таких условиях именно органы местного самоуправления призваны взять в свои руки дело формирования в городах и де-Ревнях (поселках) нужной людям нравственно-психологичес­кой обстановки, стать борцами за утверждение норм социально­го общежития и правомерного поведения. Больше заниматься

448 Глава 20

этим некому. Состояние данных процессов, динамика и направ­ления их развития должны стать, может быть, самыми основны­ми критериями анализа и оценки развития местного самоуправ­ления.

Множество событий и происшествий, которые имеют место в России и на планете вообще, свидетельствуют о нарастании кризиса в отношениях человека и общества, с одной стороны, и природы, с другой. Загрязнение рек и водоемов, вырубка лесов и насаждений, уменьшение гумуса в почве, опустынивание мно­гих плодородных площадей, ухудшение качества воды, воздуха, продуктов растениеводства и многое другое происходят по вине людей, их коллективов и при попустительстве органов государ­ственной власти и местного самоуправления. Часто подобные негативные процессы с далеко идущими последствиями возни­кают вследствие прямых решений властных структур, живущих порой «одним днем».

Большинство муниципальных образований непосредственно взаимодействуют с природой: либо ее берегут, либо разрушают. Следовательно, одним из критериев измерения их социальной эффективности должен быть критерий экологический, показыва­ющий, что жители делают для сохранения и воспроизводства природы.

Результаты государственного и муниципального управления наглядно видны в экономике и благосостоянии людей, в соци­альной и духовной сферах, в общественной безопасности (право­порядке), в международном сотрудничестве и в других сторонах жизни. Все общество в целом и каждый человек в отдельности имеют свое мнение относительно рациональности и эффектив­ности соответствующего управления. Однако подобное субъек­тивное отношение людей к управлению не заменяет специальной, т.е. квалифицированной и общественно значимой оценки качества государственного и муниципального управления или их отдель­ных проявлений в тот или иной исторический момент.

Оценка есть обоснованный (по соответствующим критериям и показателям) акт определения проделанной работы (изготов-

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 449

ленного продукта) с точки зрения полезности и соответствия принятым образцам (стандартам, параметрам и т.д.). Главное — познать степень реального удовлетворения общественных запросов g государственно-правовом целеполагании, организации и регули­ровании.