Правовая среда деятельности средств массовой информации

 

Прежде всего следует отметить, что правовое регулирование средств массовой информации в демократических странах осуществляется законами, гарантирующими, с одной стороны, свободу средств массовой информации, с другой - право человека на свободу получения информации, свободу высказываний и самовыражения, плюрализм мнений в обществе, подконтрольность СМИ обществу, их ответственность.

Система законов в этих странах складывалась на протяжении веков и развивалась в направлении развития и сохранения хрупкого, тонкого баланса между свободой средств массовой информации и ограничением их во имя права на неприкосновенность частной жизни, права каждого человека на свободу выражения своего мнения и во имя сохранения плюрализма в обществе. Таким образом, функции и место средств массовой информации в обществе признаются как средство информирования общества и как способ контроля общества за деятельностью власти, что, естественно, как правило, исключает возможность власти непосредственно управлять средствами массовой информации, используя их для своих целей. Тем не менее, власть, государство сохраняют некоторую возможность регулировать и контролировать процессы в области средств массовой информации.

 

Регулирование и контроль власти в области средств массовой информации, регулирование концентрации средств массовой информации осуществляется системой законодательства каждой страны, как законами, так и общими и и специальными правительственными программами содействия средствам массовой информации.

Европейский Суд по правам человека постановил, что свобода средств массовой информации требует особой защиты, чтобы обеспечить ей возможность "играть жизненно важную роль общественного охранника" и "распространять информацию, которая представляет общественный интерес" * 91

 

В таких странах, как Австрия, Германия, Канада, Нидерланды, Норвегия, США, Франция, Швеция, свобода выражения мнений закреплена письменно в конституциях этих стран. Такого положения не имеет Великобритания и Австралия. Законодатели этих стран утверждают, что свобода выражения мнений гарантирована в их неписаных конституциях. В Германии и Испании считается, что представители прессы имеют больше, чем кто-либо, права собирать и распространять информацию. Эти права являются следствием особой роли средств массовой информации в формировании общественного мнения и служении общественным интересам. В некоторых странах на правительство возложена обязанность поддерживать свободу средств массовой информации и плюрализм мнений (в дополнение к традиционной либеральной обязанности воздерживаться от вмешательства) в соответствии с положениями Конституции (Нидерланды, Швеция) или с судебным толкованием (Франция, Германия) всего защищены свободу средств массовой информации.

* 91: См. http://wwwdumagovru/infocom/

 

Австралия, Австрия, Канада, Германия и США - страны с федеральным государственным устройством. В Австралии, Канаде и США основные законы, касающиеся средств массовой информации, включая законы о клевете и вмешательстве в частную жизнь, - законы субъектов федерации. В Австрии федеральное правительство имеет все полномочия при решении вопросов, связанных со средствами массовой информации.

В Германии вопросы, связанные с клеветой и вмешательством в частную жизнь, регулирует федеральный закон, в то же время другие вопросы, связанные с массовой информацией, решаются на уровне законодательства земель.

 

Отдельный закон о печатных изданиях имеют только Австрия и Швеция. Закон содержит основные положения, касающиеся прессы (в Швеции такой закон имеет конституционный статус). В то же время в Германии действует целый ряд федеральных законов, касающихся прессы, каждая земля имеет отдельный закон о печатных средствах, и все они построены по одному образцу. Во Франции действует ряд законов о печатных средствах. Такие страны как Австралия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Испания, Великобритания, США не имеют отдельного закона о печатных средствах и имеют мало (или вообще не имеют) законов, которые применяются исключительно к прессе. Во многих странах реформаторы призвали к кодификации и совершенствованию законов. Этот процесс уже идет во Франции.

 

Современные зарубежные исследователи, в частности М.Прайс и П.Круг, выделяют четыре основных аспекта правовой среды, в которой действуют средства массовой информации и благодаря которому законодательство или способствует, или препятствует их независимости и эффективности:

 

1) сбор информации;

2) регулирование содержания;

3) нейтральное относительно содержания регулирования, которое одновременно способно влиять на содержание косвенно;

4) защита журналистов в процессе их профессиональной деятельности, в том числе защита от физического нападения

 

Сбор информации - основная функция прессы в демократическом обществе - является главной предпосылкой эффективной работы средств массовой информации. К законам об информации относятся законы, признающие и гарантирующие общественный доступ к правительственной информации и институтов; исключения здесь составляют случаи, касающиеся сферы национальной безопасности, защиты тайны личной жизни, предотвращения преступлений и каких-либо других случаев. К вопросу эффективности также имеют отношение законы, касающиеся лицензирования и аккредитации журналистов.

 

Другой ряд законов, касающихся регулирования содержания (здесь имеется в виду вмешательство со стороны государственных органов) или законными средствами (т.е. на основании законодательных актов и норм, созданных судебными органами), или внезаконными средствами (правительственными актами, не основанными на законодательных или судебных нормах, имеющих прямое отношение к регулированию содержания). Эти законы, направленные на обеспечение соответствующих государственных, общественных и частных интересов, действуют путем осуществления разнообразной предварительной цензуры, создание ограничений доступа на рынок информации, а также режимов последующего наказания за явные нарушения свобод журналистов. Круг таких проблем (касающихся содержания) и их методы решения являются лучшим свидетельством наличия в обществе благоприятной среды для средств массовой информации.

 

К третьей категории относятся законы, не касающиеся непосредственно редакционного содержания, то есть внешне нейтральные по содержанию, но оказыващие на него побочное влияние и поэтому создающие опасность внешего манипулирования при их применении, или же это законы, предназначенные защитить средства массовой информации от давления извне.

 

Наконец, рассмотрим вопрос защиты журналистов в ходе их профессиональной деятельности. Здесь есть два момента. Во-первых, гарантия занятости журналистов, при рассмотрении этой проблемы следует обратить внимание на так называемую внутреннюю свободу прессы или на отношения между журналистами и владельцами средств массовой информации. Во-вторых, этот вопрос физической безопасности: журналистам часто приходится сталкиваться с угрозами и захватами, физическим преследованием со стороны или органов государственной власти или частных лиц, степень защиты журналистов со стороны данной правовой системы является ключевым компонентом благоприятного среды.

 

К отмеченному выше в целом можно добавить следующее. Во-первых, признание факта, что регулирование содержания правовыми средствами осуществляется как общепринятыми законами (законами, которые применяются ко всем лицам в пределах юрисдикции данных правовых систем и прямо не касаются средств массовой информации), так и специальными законами, которые касаются этих средств. Этот аспект имеет важное значение при решении вопроса о конституционности конкретных правительственных актов. Дело в том, что исходя из внешних признаков гораздо сложнее оспорить конституционность (в плане свободы прессы) того или иного общепринятого закона, чем специального закона о средствах массовой информации. Общепринятые законы касаются именно тех аспектов, в которых деятельность средств массовой информации пересекается с основной правовой системой.

 

Относительно специальных законов о средствах массовой информации, то выделяются две их категории:

 

· законы о средствах массовой информации или законы о прессе, что во многих странах являются основными в регулировании средств массовой информации;

 

· законодательные акты, касающиеся более конкретных, узких тем, как-то регулирования вещания или права и обязанности журналистов.

 

Во-вторых, следует отметить, что хотя мы рассматриваем в основном государственные акты, в правовой среде, в которой действуют средства массовой информации, значительную роль играет и частный сектор. Например, одним из важных моментов сбора информации является объем доступа к информации о частных предприятиях и лицах. Относительно прямого влияния на содержание, то во всех правовых системах частные предприятия и физические лица могут подавать иски с требованием возбудить судебное дело в случае нарушения их прав со стороны средств массовой информации. Что касается косвенного воздействия, то значительный вес, особенно в случае частного владения средствами массовой информации, имеют не только государственные структуры, но и частные лица и компании.

 

Наконец, рассмотрение правовых норм имеет более широкий характер.К ним относятся не только законодательные акты, но и нормативные административные акты, учитывая потенциально примененные конституционные и международные нормы.

 

4.2. Доступ к информации (документов) и его структурные аспекты

 

* В этом разделе мы акцентируем внимание на вопросах доступа к информации журналистов. Общий доступ к информации - важный вопрос, который требует дополнительного освещения.

 

Наличие в государстве благоприятной среды можно определить достаточно четко, исходя из того, имеет ли данный журналист возможность собирать информацию и успешно выполнять свои функции.Сбор информации - это важный фактор свободы информации. Без доступа к информации журналисты преимущественно выражают свои мысли. И хотя гласность при высказывании мнений является важной составляющей демократического общества, для его развития и поддержки этого недостаточно. Возможность информировать граждан зависит от наличия для журналистов доступа к информации. Без этого аспекта журналистской деятельности общество, конечно, может иметь свободную, независимую прессу, но при этом будет значительно ограничена ее полезность для становления демократических институтов.

 

Наличие в государстве благоприятной среды относительно доступа к информации имеет ряд признаков. В некоторых странах властные структуры ограничивают аккредитацию журналистов и тем самым лишь незначительной части даютдоступ, например, к пресс-конференциям правительства или к работе законодательного органа. Во многих странах для журналистов закрыты важные государственные учреждения: тюрьмы, военные учреждения. Даже в самых демократичных обществах для публики и прессы закрыт доступ к некоторым судебным процессам. Эти ограничения могут объясняться интересами национальной безопасности, неприкосновенности частной жизни или охраны процесса принятия политических решений. Но какие бы уважительные причины не были, эти ограничения должны быть предметом пристального внимания.

 

Благоприятная для свободы слова правовая среда также предусматривает доступ к мировым базам данных. Государство может ограничивать эту форму доступа, вводя определенные тарифные ставки, устанавливая ограничения для провайдера Интернет-услуг или усиливая опасения, будто существует государственный контроль над тем, к каким базам данных пытается получить доступ журналист. Сбор информации также зависит от степени восстановления фондов публичных библиотек.

 

Безусловно, политика правительства относительно доступа журналистов к информации является ключевым для функционирования прессы. Это касается не только законодательства, но и неформального доступа и неформальной политики. При этом одним из важнейших моментов является отношение государства к своим архивам, документам, протоколам и институтам. Нормы, регулирующие доступ к документам и институтам, являются примерами позитивного применения с целью обеспечения независимости и эффективности средств массовой информации.

 

Необходимым условием эффективной профессиональной журналистики есть возможность журналистов обращаться за информацией к архивам, тем запущенным и труднодоступным, находящимся в ведении или под контролем государственной власти. Благоприятная среда предполагает наличие правовых гарантий этого вида деятельности.

 

Какие составляющие необходимы для эффективности свободного информационного режима? Основной чертой законодательства о свободе информации четко выражена презумпция гласности. Презумпция гласности заложена в следующем принципе: любой объект, находящийся в ведении государственных органов является открытым для общества, если на него не распространяется исключение, указанное в том или ином законодательном акте. Согласно этому принципу, объяснять отказ в раскрытии той или иной информациидолжен хранитель государственной документации.

 

В большинстве правовых систем к лицам, которые обращаются с заявлением о доступе к документам, применяется определенный критерий: например, требование, чтобы они доказали, что запрашиваемая ими информация затрагивает их права и законные интересы, или же то, что информация имеет для них особую важность. Законодательство о свободе информации в значительной степени теряет эффективность, если вместо презумпции гласности применяется требование, что на тех, кто запрашивает информацию накладывается сложное бремя доказывания. Проблема заключается в том, что предъявляемые требования такого рода создают благоприятную почву для произвольного отказа раскрыть или предоставить информацию, предоставляя хранителю государственной документации право самому судить о правах и интересах лица, которое запрашивает, или о важности документа. Что касается последнего, то у хранителя, естественно, будет меньше желания предоставлять документы, которые могут считаться важными и поэтому наносят ущерб правительственным или корпоративным интересам, а это, в свою очередь, нанесет ущерб свободе информации.

 

Рассмотрим примеры доступа к правительственной информации в некоторых демократических странах. Так, в Великобритании нет закона о свободе информации. Принятие решений правительством скрыто под завесой секретности. В США федеральный закон о свободе информации предусматривает обязанность предоставления правительственной информации по запросу с определенными ограничениями (секретная информация, сведения о гражданах частного характера, правохранительная информация). Во Франции закон каждому предоставляет право доступа к государственным документам. Этим же законом определяется восемь условий, которые запрещают доступ к подобной информации. Решение государственного органа об отказе в предоставлении информации может быть обжаловано в суде. Пресса этим редко пользуется.В Германии земельные законы содержатся положения о праве на доступ к информации правительства. Федеральные и земельные правительства могут отказать средствам массовой информации в предоставлении информации только в том случае, когда ее обнародование может помешать судопроизводству, если нарушатся нормы секретности, если какой-либо общественный или личный интерес будет возбужден, если объем необходимой информации чрезмерно большой. В других странах Европы доступ журналистов к правительственной информации регулируется законами, во многом похожими на законы Франции и Германии.

 

Любое исключение относительно презумпции гласности должно отвечать нескольким требованиям. Во-первых, исключение должно быть прописанозаконодательно. Иными словами, у законодательного органа исключительная власть или компетенция не только определять, как надо охранять тайны, но и определять конкретные параметры данного исключения.

 

В ряде стран вообще запрещено квалифицировать некоторые категории информации как государственную тайну. Например, обычно не считается государственной тайной информация, касающаяся вопросов общественного характера: информация о катастрофах или стихийных бедствиях, угрожающих здоровью и безопасности граждан, информация о состоянии окружающей среды, информация о состоянии учреждений здравоохранения, народного образования, культуры и сельского хозяйства, информация о незаконных действиях, совершенных государственными учреждениями и государственными служащими, информация о нарушении прав человека.

 

Европейская конвенция по правам человека в статье 101 требует, чтобы государства, подписавшие ее, гарантировали право на свободу слова, под которой также понимается свобода получения информации "без вмешательства со стороны государственной власти". Практика Европейского суда по правам человека не дает четкого объяснения определения границ применения статьи 101 о свободе информации. Однако статья 102 Конвенции содержит требование ограничения прав, предусмотренных статьей 101, должны быть необходимыми в демократическом обществе для достижения перечисленных законных целей (а именно: национальная безопасность, защита граждан, предотвращения преступлений, защита здоровья и нравственности, защита чести и достоинства или прав других граждан, предотвращения разглашения информации, полученной в конфиденциальном порядке, сохранения авторитета и беспристрастности судебных органов).

 

Есть две категории исключений относительно свободы слова:

· исключения, направленные на удовлетворение общих или государственных интересов относительно тайны;

· исключения, защищающие интересы конкретных юридических или физических лиц.

 

В конце рассмотрим основные положения Рекомендации Комитета Министров Совета Европы «О доступе к официальным документам, в которой отмечается важное значение прозрачности деятельности государственных органов и доступности информации по вопросам, имеющим общественный интерес, для развития плюралистического и демократического общества. Это обусловлено тем, что обеспечение широкого доступа к официальным документам на принципах равенства и в соответствии с четкими правилами:

 

- дает людям возможность получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии общества, в котором они живут, и органы власти, которые ими управляют, способствуя тем самым привлечению сознательной общественности к делам, представляющим общий интерес;

 

- укрепляет действенность и эффективность функционирования органов власти и помогает поддерживать их единство, противодействуя коррупции;

 

- способствует утверждению легитимности административных властей в качестве общественных органов и укреплению доверия к ней со стороны населения.

 

Следует отметить, что в этой рекомендации речь в первую очередь идет о предоставлении частным лицам доступа к официальным документам. С этой целью государственным органам следует проводить активную политику по связям с общественностью, направленную на предоставление населению любой информации, которая может оказаться полезной в открытом демократическом обществе.

 

Эта рекомендация касается только официальных документов, находящихся в распоряжении органов государственной власти. Она не касается права на доступ или ограничений доступа, предусмотренных Конвенцией о защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных. Государства-участники должны гарантировать право каждого человека на доступ, по его требованию, к официальным документам, которые находятся в распоряжении органов государственной власти. Этот принцип следует применять без дискриминации по какой-либо признакам, в том числе по признакам национальной принадлежности.

 

Государства-участники вправе ограничивать право доступа к официальным документам. Ограничения должны быть четко установлены законом, быть необходимыми в демократическом обществе и соразмерны целям защиты:

 

· национальной безопасности, обороны и международных отношений;

· общественной безопасности;

· профилактики, расследования и судебного преследования уголовной деятельности;

· неприкосновенности личной жизни и других правомерных частных интересов;

· коммерческих и иных экономических интересов, как частных, так и общественных;

· равенства сторон в ходе судебного разбирательства;

· природы;

· инспекционных, контрольных и наблюдательных функций органов государственной власти;

· экономической, кредитно-денежной и валютной политики государства;

· конфиденциальности обсуждений в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа государственной власти или между такими органами.

 

В доступе к документу может быть отказано в случае, если разглашение информации, содержащейся в официальном документе, может нанести ущерб хотя бы одному из интересов, перечисленных выше, если только обнародование такой информации не составляет преобладание общественного интереса.

 

Лицо, которое запрашивает официальный документ, не должно обязательно указывать причины, по которым оно желает получить доступ к этому документу. Связанные с запросом формальности должны быть сведены к минимуму. Запрос на получение доступа к официальному документу должен рассматриваться органом государственной власти, в распоряжении которого находится этот документ.

 

Орган государственной власти, который полностью или частично отказал в доступе к официальному документу, должен указать основания отказа.

 

Ознакомление с оригиналами официальных документов в помещении органа государственной власти в принципе должно быть бесплатным. За предоставление копии официального документа с лица, обратившегося с запросом, может взиматься плата, которая должна быть умеренной и не превышать фактических расходов органа государственной власти на изготовление копии.

 

Государства-участники должны принять необходимые меры для того, чтобы:

· информировать население о его правах на доступ к официальным документам и о порядке реализации этих прав;

· обеспечить подготовку государственных служащих для выполнения их должностных обязанностей, связанных с осуществлением указанных прав;

· обеспечить реализацию своих прав лицами, которые обращаются с запросами о доступе к официальным документам

· Для этого органам государственной власти следует, в частности:

· эффективно обрабатывать свои документы, чтобы их можно было легко найти;

· применять четкие, официально утвержденные правила хранения и уничтожения документов;

· по возможности обнародовать информацию о своей деятельности или о вопросах, за которые они отвечают, например, путем составления списков или реестров документов, находящихся в их распораряжении.

 

Кроме того, органам государственной власти следует по собственной инициативе и в тех случаях, когда это оправдано, принимать необходимые меры по опубликованию информации, которая у них есть, если такого рода опубликования отвечает интересам повышения открытости и эффективности органов управления и способствует вовлечению населения в дела, которые представляют общий интерес.