Правовая природа размещения заказа

Несколько слов хотелось бы сказать о гражданско-правовой природе размещения государственного и муниципального заказа.

Понятие государственного и муниципального заказа дается в статье 5 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №94-ФЗ, где под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее также – государственный или муниципальный контракт либо контракт).

Согласно ст. 3 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также – федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации)».

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Нужды бюджетных учреждений - обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации и бюджетными учреждениями муниципальных образований (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

Раскрыв легальное понятие государственного и муниципального заказа и нужд бюджетных учреждений перейдем к пониманию его гражданско-правовой природы. В этом вопросе нельзя не отметить следующие точки зрения.

В соответствии с п. 1 ст. 527 ГК РФ основанием для заключения государственного контракта является заказ, который принят поставщиком; перед госзаказчиком возникает обязанность по заключению государственного контракта лишь в случае принятия размещенного заказа. Следовательно, по общему правилу, размещенный заказ становится юридическим фактом, порождающим права и обязанности, лишь после выражения волеизъявления стороны на принятие заказа. Отсюда мож­но сделать вывод, что основанием для заключения государственного контракта являются не односторонние, а двусторонние сделки, то есть договоры. Действия же госзаказчика по размещению заказа представляют собой только предложение о заключении договора, то есть оферту.

С этим утверждением согласиться нельзя, так как при оферте предложение о заключении контракта действует для всех лиц, кому оно направлено, но заказчик может реально заключить лишь один контракт. Далее п. 2 ст. 435 ГК РФ прямо указывает, что оферта связывает направившее ее лицо с момента получения адресатом. Тогда как в случае размещения заказа публикация извещения о торгах (запросе котировок) никак с адресатом заказчика не связывает. Нельзя признать извещение о торгах и публичной офертой, так как публичной офертой признается содержащее все существенные условия договора предложение, из которого усматривается воля лица, делающего предложение, заключить договор на указанных в предложении условиях с любым, кто отзовется (например, с тем, кто самым первым подаст заявку), чего в случае размещении заказа нет.

Есть мнение, что заказ - это односторонние гражданско-правовые сделки. Во-первых, их совершение является актом распоряжения государственным заказчиком и потенциальными поставщиками своими гражданскими правами, во-вторых, такие действия порождают характерные для процесса размещения заказов правовые последствия в виде возникновения прав у стороны, которой сделка адресована, а также обязанностей стороны, ее совершившей.

Иная точка зрения, что обязательства посредством проведения торгов представляют собой юридический состав, включающий в себя два договора: договор на проведение торгов и протокол, которым оформляются договорные отношения между организатором и выигравшим лицом. Протокол может быть именно тем договором, на заключение которого объявлены торги, и вступить в силу согласно ст. 425 ГК РФ в момент подписания договора. Если же в соответствии с п. 5 ст. 448 ГК РФ торги объявляются не на заключение договора, а только на право его заключить, то в этом случае правовое значение протокола меняется: из обычного, основного договора он превращается во вспомогательный договор, обладающий всеми чертами предварительного договора.

Однако в п. 3 ст. 429 ГК РФ есть указание на необходимость содержания в предварительном договоре всех существенных условий основного договора.

Кроме того, при размещении заказа в нем должны содержаться все необходимые для государственного контракта условия, что отмечается в 94-ФЗ.

Раскрывая признаки государственного и муниципального заказа, автор считает, что под размещением заказа понимаются действия заказчика, юридически характеризующиеся как приглашение делать оферты (ст. 437 Гражданского кодекса РФ). В частности – иные предложения, адресованные неопределенному кругу лиц, рассматриваются как приглашение делать оферты. В ответ заказчик получает конкретные предложения поставщиков (оферты, согласно ст. 435 ГК РФ, в форме заявок на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок цен) на заключение контракта, и, рассматривая эти предложения, выбирает наилучшее путем решения комиссии (акцепт, ст. 438 ГК РФ), никак не изменяя их содержания.