Тема 2. Нормативная правовая база размещения государственных и муниципальных заказов

 

Введение.

В теме рассматриваются нижеследующие вопросы.Рассматривается действующая российская нормативно-правовая база размещения государственных заказов, включая: Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в последней редакции), № 135-ФЗ «О конкуренции», от 21 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 2003 г. № 677 «Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области»; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные и методические документы Минэкономразвития России и иных федеральных органов исполнительной власти, иные нормативные акты, изменяющие и дополняющие законодательство Российской Федерации по размещению заказов, а также предусматривает ознакомление слушателей с международными нормами размещения государственных заказов.

Изучение тем раздела позволит слушателям углубить юридические знания, необходимые в процессе подготовки документации о проведении торгов и процедур размещения заказа.

 

Общие положения о нормативном регулировании закупок

Нормативная модель государственной системы размещения заказов не отличается от нормативной модели любой другой хозяйственной системы государства и включает три группы норм права:

· нормативные правовые акты федерального уровня;

· нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

· нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

В таком виде нормативная модель системы государственных закупок может быть использована только на федеральном уровне. Дело в том, что на более низких уровнях государственного управления возникают свои собственные (уникальные) правовые субмодели, которые не могут быть сведены к какой-то единой модели для всех субъектов Федерации и тем более для уровня местного самоуправления. Федеральное законодательство требует от нижестоящих органов государственного управления лишь соблюдения норм федерального законодательства, но не определяет юридические формы, в которых эти требования должны соблюдаться. Это могут быть местные законы, постановления регионального органа власти, приказы руководителей и т.п.

Исходными для всей нормативной стороны государственной системы размещения заказов являются нормы, принятые на федеральном уровне.

К ним относятся:

1) основополагающие нормы права - сюда, прежде всего, входят соот­ветствующие положения:

Гражданского кодекса Российской Федерации (глава 30, параграф 4 «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд» и глава 37, параграф 5 «Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд»);

Бюджетного кодекса Российской Федерации;

Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; другие своды юридических норм Российской Федерации, регулирующие отношения, которые могут возникнуть в связи с размещением государственных заказов (например, отношения уголовного права и др.);

2) федеральные законы, которые в свою очередь могут быть разграничены на три группы:

- федеральный закон, непосредственно регулирующий всю систему размещения государственных заказов в стране, или ключевой закон - Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» с последующими дополнениями и изменениями;

Здесь особо хотелось бы обратить внимание на соотношение Гражданского кодекса РФ и 94-ФЗ. Согласно общей теории права, соотношение 94-ФЗ и Гражданского кодекса РФ следующее: Гражданский кодекс РФ - общий закон по отношению к 94-ФЗ, следовательно, при прямых противоречиях между ними нужно руководствоваться 94-ФЗ. Вместе с тем недопустимо руководствоваться 94-ФЗ по аналогии, если Гражданский кодекс РФ регулирует эти отношения.

- федеральные законы, устанавливающие особенности размещения государственного оборонного заказа и заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв, или особенные законы;

- иные федеральные законы, в которых регулируются те или иные отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В данном случае имеются в виду абсолютно все законы государства, в которых предусмотрена та или иная закупочная деятельность государственных организаций у частных, которая должна осуществляться по нормам, установленным в ключевом законе. Так, например, в связи с принятием ключевого закона в 2006 г. в российское законодательство были внесены многочисленные изменения более чем в 30 федеральных законов, в частности такие, как:

«О банках и банковской деятельности»;

«О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»;

«О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»;

«О поставках продукции для федеральных государственных нужд»;

«О государственном материальном резерве»;

«О государственном оборонном заказе»;

«Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;

«О техническом регулировании»;

«Об общих принципах организации местного самоуправления» и др.

3) постановления и иные нормативные акты Правительства Российской Федерации по вопросам размещения заказов. В дополнение к российским законам издаются нормативные акты Правительства, которые конкретизируют недостаточно расшифрованные положения ключевого закона. Достоинство такого «нормотворчества» состоит в том, что правительство (или иной орган власти) может оперативно вносить необходимые изменения в свои собственные акты, минуя процедуры, связанные с внесением изменений в ключевой закон, что обычно требует существенно большего времени, чем изменение правительственного акта. Недостаток состоит в том, что правительство становится не просто исполнителем законов, принятых законодательным органом власти, но и само в существенных пределах становится законодателем, относительно независимым от действительного (истинного) законодателя.

В развитие ключевого закона Правительство Российской Федерации приняло несколько десятков нормативных актов. Наиболее существенными из них являются:

«О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» (Федеральная антимонопольная служба); «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов» (Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации);

«Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области»;

«О дополнительных требованиях к участникам размещения заказа для нужд обороны страны и безопасности государства»;

Перечень товаров, работ и услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера;

Перечень товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона;

Порядок оценки заявок на участие в конкурсе;

Порядок ведения реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов;

Порядок ведения реестра государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, которые имеют сведения, составляющие государственную тайну;

Порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков;

определение случаев установления преимуществ учреждениям уголовно–исполнительной системы и/или организациям инвалидов при проведении открытого конкурса на размещение заказов;

Перечень и предельные цены (цены лотов) товаров, работ и услуг, размещение заказов на которые производится у субъектов малого предпринимательства;

Порядок размещения заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах;

4) нормативные и методические документы Минэкономразвития и иных федеральных органов исполнительной власти, участвующих в регулировании отношений, связанных с государственной системой размещения.

Таким образом, нормативная модель федерального уровня представлена достаточно большим объемом нормативных актов. При этом, наиболее конкретно нормативная сторона размещения заказов федерального уровня представлена ранее указанным ключевым законом, отдельные же ее элементы прописаны в других законах, а также в других нормативно-правовых актах федерального правительства и федеральных органов власти.

Нормативная модель российской государственной контрактной системы на уровне субъектов РФ включает:

законы субъектов Российской Федерации о размещении заказов. Данные законы могут либо повторять структуру законов федерального уровня, относящихся к вопросам размещения заказов на поставки товаров и услуг для государственных нужд субъектов Федерации, либо, что обычно имеет место, имеется какой-то более общий закон (или какие-то более общие законы), регулирующий договорную хозяйственную деятельность субъекта Федерации, в котором только дается указание на такой порядок размещения заказов, но при этом сам порядок устанавливается и в иных правовых актах этого субъекта. Однако какова бы ни была модель правового обеспечения государственных закупок на уровне субъекта Российской Федерации, она во всех случаях основывается на федеральном законодательстве о государственных закупках, и прежде всего на его ключевом законе.

Уровень субъекта Российской Федерации означает лишь конкретизацию, дополнение и тому подобное развитие федерального законодательства в данной области, кроме единственного случая - противоречия (несоответствия) нормативных актов субъекта федеральному законодательству;

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам о размещении заказов. Как показывает российская практика, это самый главный нормативный уровень правовых актов субъектов Российской Федерации, которым устанавливаются конкретные пути реализации федерального законодательства и вся система государственной контрактной системы на уровне субъекта.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам о размещении заказов. В пределах имеющихся у них полномочий органы местного самоуправления должны осуществлять закупки товаров и услуг для собственных нужд на тех же основаниях, что и государственные организации, т.е. они должны иметь весь объем нормативной документации.

Отдельно также выделяется такая группа, как международные нормы размещения государственных заказов.