Уровни организации государственной логистической системы. Классификация государственных логистических систем

Уровни организации современной российской системы государственной логистики находятся в полной зависимости от существующих уровней государственного управления в Российской Федерации, а значит, и соответствующих им уровней финансирования государственных организаций. Данные уровни включают:

федеральный уровень - организация государственной логистической системы на уровне федеральных государственных организаций;

субфедеральный (региональный) уровень, или уровень субъекта Российской Федерации, - организация государственной логистической системы на уровне субъектов Российской Федерации;

муниципальный (местный) уровень - организация государственной логистической системы на уровне муниципальных образований (муниципальные районы, городские округа, внутригородские муниципальные образования, городские и сельские поселения).

Каждый уровень государственного управления в пределах, предоставленных ему законодательством, самостоятельно решает вопросы об организационной структуре всех требуемых логистических процедур, и прежде всего в части системы размещения государственных заказов. Поэтому можно сказать, что в нашей стране одновременно существует сразу три типа логистических систем, при размещении государственных заказов.

Классифицирование государственных логистических систем по уровням государственного управления имеет тот недостаток, что основывается лишь на одном критерии - на учете уровня государственного управления. Однако действительные их различия коренятся в самой их организации, или в их организационной структуре, количество вариантов которой достаточно ограниченно, ибо связано с наличием или отсутствием «посредников» в государственном логистическом процессе.

В этом ключе рассмотрения возможны три варианта организационных логистических систем:

беспосредническая логистическая система - логистическая система, в которой государственная организация самостоятельно осуществляет все логистические процедуры;

посредническая логистическая система - логистическая система, в которой все основные логистические процедуры осуществляет посредническая организация (обычно уполномоченный государственный орган);

комбинированная логистическая система - логистическая система, в которой государственная организация выступает то в качестве самостоятельного участника, то действует через посредника.

Таким образом, все закупки делятся на централизованные и нецентрализованные. Если закупки полностью централизованы, то это означает, что создан уполномоченный орган, который закупает все виды товаров, работ, услуг по соответствующему уровню бюджета. Если закупки частично централизованы, то это означает, что создан уполномоченный орган, который закупает виды товаров, работ, услуг по утвержденному перечню. Если закупки не централизованы, то заказчики размещают заказ самостоятельно, уполномоченный орган не создан.

Федеральные закупки децентрализованы. На уровнях субъекта РФ и муниципальных образований ситуация различается.

Для регулирования отношений, связанных с закупками для государственных и муниципальных нужд в России, принят Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон №94-ФЗ). Цели принятия Федерального закона №94-ФЗ указаны следующие:

· обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов;

· эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

· расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия;

· развитие добросовестной конкуренции;

· совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;

· обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов;

· предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Что же и кто закупает по данному закону? Закупками в соответствии с данным законом осуществляют все бюджетополучатели, т.е., все бюджетные учреждения, органы власти и органы местного самоуправления. Т.о. речь идет о десятках тысяч субъектов по всей России.

Также разберемся, что именно закупается по Закону №94-ФЗ. В связи с изменением ряда документов, в том числе Бюджетного кодекса РФ, на сегодняшний день любой расход любого бюджетополучателя на покупку товара, работы, услуги осуществляется только по процедурам, предусмотренным Законом №94-ФЗ.

Поэтому знать данные процедуры должны во всех бюджетных учреждениях, независимо от величины сметы на их содержание.

Принципы размещения заказа

Рассмотрим основные принципы, заложенные в основу процесса размещения заказа.

Обеспечение единого экономического пространства - данный принцип реализуется через информационное обеспечение размещения заказа (общероссийский и региональные интернет-сайты со свободным доступом к ним любого лица):

1. www.zakupki.gov.ru,

2. http://www.agzrt.ru/News.aspx,

3. http://www.gz-volga.ru/pls/kea/main.html,

4. http://gz-mo.ru/pls/mo/main.html,

5. http://goszakaz.admreg.nov.ru/public.purchase/defolt.asp,

6. http://torgi.donland.ru/,

7. http://www.zakupki.ru. и др.

Нормативное регулирование системы размещения заказа возможно только федеральным законодательством, правом на участие в размещении заказа любого лица, независимо от его местонахождения.

Эффективное использование бюджетных средств и внебюджетных источников (принцип эффективности) - данный принцип реализуется в критериях оценки конкурса, условиях поставки товаров, проведения работ, оказания услуг для конкурса, аукциона, запроса котировок цен, а также через систему контроля за размещением государственного и муниципального заказа.

Развитие добросовестной конкуренции (принцип недискриминации) - данный принцип реализуется через эффективную антимонопольную политику, а также через информационное обеспечение размещения заказа; через равный доступ любых лиц к размещению заказа.

Совершенствование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере размещения заказа (подотчетности) - данный принцип реализуется через систему контроля за размещением заказа, доступности информации об итогах размещении заказа.

Необходимость организации конкурентных торгов в экономике России - такая необходимость обуславливается как стимулированием конкуренции в России, так и противодействием коррупции.

Информационное обеспечение системы размещения заказа (прозрачности и открытости) - складывается из обязательного и факультативного информационного обеспечения. Обязательное информационное обеспечение состоит в обязательном размещении информации о размещении заказа на официальном сайте и в официальном печатном издании. Факультативное информационное обеспечение состоит в возможности дополнительного размещения информации о размещении заказа.

Используются единые понятия и термины, применяющиеся в российской и международной системах размещения заказов для государственных и муниципальных нужд (ИНКОТЕРМС).

Дополнительные и специальные задачи - государственные закупки как средства достижения задач социально-экономической политики и обеспечения национальной безопасности.

«Организация, управление, размещение, обеспечение государственных и муниципальных заказов как единая система»

Основные участники государственной логистической системы. Потенциально организационная модель государственной логистической системы включает семь главных («принципиальных») возможных типов организаций (членов, звеньев) - участников, необходимых для осуществления логистического процесса на рынке между государственной организацией как покупателем и участниками рынка как продавцами (поставщиками) товаров и услуг государственным организациям. Основными участниками применительно к юридической форме российской государственной системы размещения заказов являются:

· государственная организация-покупатель (государственный заказчик);

· участник размещения заказа (участник рынка) - продавец (поставщик, подрядчик);

· государственный посредник (уполномоченный на размещение заказа государственный посреднический орган);

· рыночный посредник (специализированная организация); государственная комиссия по размещению заказа;

· орган контроля;

· информационный орган.

Потенциальные покупатели товаров и услуг в лице государственных организаций обязательно получают юридический статус государственных заказчиков на поставку товаров, оказание услуг и выполнение работ, поскольку они являются всего лишь получателями бюджетных средств, предназначенных для покупки товаров, а не частными собственниками этих средств.

Государственная организация (заказчик) в государственном логистическом процессе имеет двойственный характер:

- с одной стороны, она - обычный рыночный покупатель, т.е. государственная организация получает необходимые ей товары и услуги, не принудительно изымая их у владельцев, а получает в обмен на деньги, т.е. покупает за деньги;

- с другой стороны, она - государственный заказчик, т.е. первоначально государственная организация есть получатель бюджетных (денежных) средств, только при наличии которых она и может быть покупателем товаров на рынке. Понятие заказчика означает не просто процесс покупки товара на рынке, а подразумевает целый процесс размещения государственной организацией заказов («заявок») на поставку товаров (услуг, работ).

Государственная организация-покупатель не перестает быть государственным заказчиком, если функцию по размещению заказов осуществляет не она сама, а особый посредник, уполномоченный на это специальный государственный орган власти, который может быть создан в соответствии с законом. В этом случае государственная организация - покупатель все равно остается государственным заказчиком, так как:

- только сама государственная организация - покупатель определяет содержание государственного заказа (виды закупаемых товаров, работ, услуг и т.п.) и его главные условия;

- только государственная организация-покупатель всегда является непосредственным покупателем товаров и услуг, или она всегда является:

- лицом, непосредственно заключающим государственный контракт;

- плательщиком по государственному контракту и получателем товаров (работ, услуг) по нему (или он и есть лицо, обязанное по контракту).

Всех государственных организаций - покупателей (Заказчиков) можно разделить на следующие группы:

Федеральные Заказчики: у таких заказчиков может быть уполномоченный орган, установленный Правительством РФ или Государственной Думой РФ (однако уполномоченный орган до сегодняшнего дня не установлен). Федеральные заказчики могут быть представлены:

Центральными органами власти (министерства, федеральные службы, агентства);

· территориальные подразделения органов государственной власти (например, УВД, территориальное управление Минюста и т.п.);

· федеральные учреждения (например, университеты и институты, отдельные учреждения здравоохранения и культуры).

Заказчики Субъекта Федерации: у таких заказчиков уполномоченный орган создается решением Правительства субъекта Федерации или Законодательного Собрания области (во многих субъектах РФ такие органы созданы). Такими заказчиками могут быть:

· органы власти субъектов РФ (например, департаменты, управления и т.п.);

· областные учреждения (например, профтехучилища, отдельные учреждения здравоохранения и культуры).

Муниципальные Заказчики: у таких заказчиков уполномоченный орган создается решением представительного органа (уполномоченным органом может быть только орган местного самоуправления (например, администрация города).

Такими заказчиками могут быть: органы местного самоуправления (например, администрация города);

Юридические лица - органы местной администрации (управления образования, здравоохранения и проч.);

Муниципальные учреждения (например, школы, больницы, детские сады, библиотеки).

Заказчики всегда производят закупки в целях удовлетворения соответствующих нужд. Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации).

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Потенциальные продавцы товаров и услуг в лице, как правило, негосударственных организаций или просто частных (индивидуальных) предпринимателей на рынке з государственном логистическом процессе имеют двойственный статус:

во-первых, рыночный статус продавца, ибо, с одной стороны, они исходно, или, по самой своей рыночной сути, есть обычные продавцы товаров, работ и услуг;

во-вторых, статус продавца в процессе государственных закупок, который в данном случае есть, прежде всего, юридический статус участника размещения государственного заказа.

Участник размещения государственного заказа - это лицо, претендующее на заключение государственного контракта, или договора поставки товара, выполнения работ, оказания услуг с государственной организацией - покупателем.

Юридически участником размещения государственного заказа может быть любое юридическое лицо, имеющее любую организационно-правовую форму, любую форму собственности, любое местонахождение, включая местонахождение его капитала, или любое физическое лицо, включая индивидуального предпринимателя. Иначе говоря, в этом понимании таким участником может быть даже и государственная организация. Такое имеет место в том случае, когда государственная организация выступает в качестве производителя товаров и услуг. Однако участие государства в рыночной экономике всегда ограничено интересами капитала, а потому, как правило, продавцом для государственных покупателей выступают частные компании.

Отличие позиции продавца от позиции участника размещения государственного заказа состоит в следующем:

- участник размещения государственного заказа совсем не обязательно есть непосредственный продавец товара (услуги). Исходно он есть лишь участник размещения заказа, т.е. участник лишь определенного рода действий, осуществляемых государственной организацией, связанных с выбором из нескольких продавцов только одного поставщика, который наилучшим образом устраивает государственного заказчика;

- участник размещения государственного заказа есть только лишь возможный продавец, ибо совершается выбор среди нескольких конкурирующих продавцов. Если выбор сделан в пользу данного продавца, то он и становится реальным поставщиком (продавцом);

- участник размещения государственного заказа есть лишь потенциальный продавец. Выбор государственного заказчика есть выбор на основе заданных критериев. Если ни один из участников размещения заказа не удовлетворяет этим критериям государственного заказа, то выбор не происходит вообще. В этом случае никто из участников размещения государственного заказа вообще не превращается в возможного продавца.

В результате рыночный статус продавца товара находится в известном противоречии со статусом участника размещения государственного заказа: с одной стороны, продавец товара есть объективно продавец, который продает свой товар на рынке всем желающим покупателям и является таковым до тех пор, пока еще товар необходим участникам рынка.

С другой стороны, по отношению к государственной организации-покупателю все выглядит совсем иначе, так как в этом случае рыночный продавец может стать действительным продавцом, если только он:

· включится в юридический процесс государственных закупок;

· выиграет право на заключение государственного контракта с государственной организацией - непосредственным покупателем товара.

Процесс государственных закупок кроме непосредственных своих (и очевидных) типов участников в лице государственных организаций-покупателей в рыночных продавцов предусматривает возможность существования особого государственного посредника между группой непосредственных государственных организаций-покупателей и возможными рыночными продавцами, который называется «уполномоченным органом».

Уполномоченный государственный орган, или уполномоченный орган, - это исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, создаваемый имеющим на это право другим органом и осуществляющий функции по размещению заказов для государственных заказчиков, кроме непосредственного подписания самих государственных контрактов и всех вытекающих из этого последующих логистических действий (по расчетам, доставке, хранению и т.п.).

В данном случае формально уполномоченный орган есть своего рода посредник по отношению к государственным покупателям, но не совсем аналогичный по функциям товарным брокерам или дилерам, так как круг его действий, или функций, охватывает лишь процедуру размещения государственного заказа, сутью которой является выбор рыночного продавца для каждого государственного покупателя, а не просто нахождение какого-то покупателя (брокерская деятельность) и не промежуточная купля-продажа товара (дилерская деятельность). Уполномоченный государственный орган не имеет прав по покупке товаров и услуг, т.е. он не вправе подписывать государственные контракты от лица государственных организаций-покупателей.

В целом круг функций уполномоченного органа включает:

· процедуры, совершаемые сразу для многих государственных организаций – покупателей;

· действия, которые только предшествуют подписанию государственного контракта, или действия, предваряющие заключение договора купли-продажи (поставки) между государственным заказчиком и выбранным рыночным продавцом среди всех участников размещения государственного заказа;

· действия, ограничивающиеся только размещением государственных заказов, суть которых состоит в организации и осуществлении конкурентного выбора среди всех имеющихся участников размещения государственного заказа.

Дополнительно уполномоченные органы можно подразделять:

1. по создавшему их органу подразделяются на:

1.1 уполномоченные органы, созданные представительными органами власти (такие органы работают со всеми заказчиками своего уровня бюджета);

1.2 уполномоченные органы, созданные исполнительным органом власти (такие органы могут размещать заказы только от исполнительных органов своего уровня и подведомственных им учреждений. Такие органы не вправе размещать заказы следующих заказчиков: представительные органы, судебные органы, контрольные (контрольно-счетная палата), избирательные.

2. по объему полномочий подразделяются на:

- может быть, ограничение по количеству процедур размещения заказов - в данном случае уполномоченные органы выполняют те функции, которые предусмотрены в документе об их создании, следовательно могут быть:

· уполномоченные органы, выполняющие все функции;

· уполномоченные органы, выполняющие часть функций по размещению заказов.

- может быть ограничение по предмету заказов - в данном случае уполномоченные органы осуществляют процедуры закупок по тем товарам, работам, услугам, которые предусмотрены в документе об их создании, следовательно могут быть:

· уполномоченный орган осуществляет процедуры закупок по всем товарам, работам, услугам;

· уполномоченный орган осуществляет процедуры закупок только по тем товарам, работам, услугам, которые предусмотрены в перечне, утвержденном органом его создавшим.

В осуществлении государственного логистического процесса разрешается прибегать к услугам еще одного «помощника», или «посредника», но только вотличие от уполномоченного органа - уже рыночного, который за плату помогает государственной организации-покупателю или даже уполномоченному государственному органу выполнять некоторые вспомогательные действия, относящиеся к процессу осуществления конкурентного выбора из числа рыночных продавцов, прежде всего, помогать в осуществлении функции проведения торгов в форме конкурса или аукциона. Такого рыночного посредника в законе о государственных закупках называют «специализированной организацией». По закону специализированная организация - это юридическое лицо, которое на основе договора с государственным заказчиком или уполномоченным органом осуществляет функции по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона.

Основные функции специализированной организации по закону:

· разработка документации о торгах (в форме аукциона или конкурса);

· опубликование и размещение необходимых извещений о проведении открытых конкурсов и аукционов;

· направление приглашений принять участие в закрытых конкурсах и аукционах;

· проведение торгов в форме конкурса или аукциона;

· иные функции, связанные с обеспечением проведения торгов.

Поскольку специализированная организация есть лишь привлеченный орган для государственных закупок, постольку выбор данной специализированной организации по закону тоже осуществляется путем проведения торгов самим заказчиком или уполномоченным органом.

По своей рыночной сущности специализированная организация есть в боль шей степени организатор торгов, но только уже не на чисто товарном или финансовом рынке, а исключительно на государственном товарном рынке; отсюда и вытекает иное юридическое наименование этого организатора торгов, чтобы не смешивать его с посредническими организациями, обслуживающими преимущественно частных торговцев. На рынке такого рода организаторы торговли обычно называются биржами или иными центрами торговли.

По закону юридическая форма специализированной организации может быть любой - государственной или частной, коммерческой или некоммерческой. Однако сути рыночных отношений отвечает конечно же частная и потому коммерческая форма ее существования. Государственная форма существования такой организации позволяет предполагать возможность «нерыночного» влияния на нее со стороны государственных органов, создавших ее, с вытекающими из этого последствиями для возможного влияния на результаты отбора поставщиков.

Юридическая процедура принятия решения о выборе конкретного поставщика (или размещения государственного заказа), с которым должен быть заключен государственный контракт, закрепляется по закону за государственной комиссией по размещению государственного заказа, которая может быть единой для всех вариантов размещения заказа или различаться по способам размещения заказа.

Подытоживая, можно сказать, что специализированные организации - это внебюджетные организации, которые за плату оказывают заказчикам услуги, выполняя за них часть функций, а именно:

· разработку конкурсной (аукционной) документации;

· публикацию извещения и документации;

· помощь в работе комиссий.