Понятие, признаки и критерии местного самоуправления

Основные теории местного самоуправления.

Теории местного самоуправления — учения о местном самоуправлении, содержащие, как правило, обоснование его необходимости

для осуществления народовластия и предложения по оптимальной организации его органов.

Основные теории местного самоуправления были разработаны

в XIX в. западноевропейскими учеными-юристами и были связаны с проводимыми в странах Европы реформами местного самоуправления.

Выделяется пять основных теорий местного самоуправления:

• теория свободной общины;

• общественно-хозяйственная теория;

• государственная теория;

• теория дуализма муниципального управления;

• теория социального обслуживания.

1. Теория свободной общины была распространена в немецких го-

сударствах в начале XIX в. Исторически указанная теория была

первой в ряду теорий местного самоуправления.

Основные положения теории свободной общины заключаются в следующем:

• органы местного самоуправления должны избираться населением;

• предметы ведения органов местного самоуправления принципиально отличаются от вопросов государственного управления;

• органы местного самоуправления не входят в систему органов

государственной власти, а противопоставлены ей;

• государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, а должны лишь следить за соблюдением органами местного самоуправления законности и правопорядка.

2- Общественно-хозяйственная теория возникла на базе теории

свободной общины. Ее сторонники также подчеркивали разделение органов местного самоуправления и органов государственной власти, однако причины этого видели в другом. Если сторонники теории свободной общины акцентировали внимание

на естественном характере прав населения муниципального

образования на местное самоуправление, то ученые, выдви нувшие и обосновавшие общественно-хозяйственную теорию,

подчеркивали хозяйственное назначение деятельности органов

местного самоуправления.

Сторонниками общественно-хозяйственной теории в России

были В.Н. Леш кое, А. И. Васильчиков.

3. Государственная теория местного самоуправления является пол-

ной противоположностью вышеназванным теориям.

Основные положения государственной теории состоят в следующем'.

• местное самоуправление — одна из форм государственного управления,

• не должно быть четкого разграничения между предметами ведения

органов государственной власти и органов местного самоуправления;

• условное отграничение органов местного самоуправления необходимо лишь для установления ответственности должностных лиц

местного самоуправления перед населением муниципального образования.

4, Основное положение теории дуализма муниципального управления — признание двойственного характера полномочий органов

местного самоуправления. Дуализм местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления:

• решают вопросы местного значения;

• выполняют государственные функции на местном уровне.

Решая на местном уровне государственные задачи, органы ме-

стного самоуправления периодически выступают как элемент сис-

темы государственного управления.

5 Сторонники теории социального обслуживания подчеркивают,

что назначение органов местного самоуправления лишь в органи

зации социального обслуживания населения муниципального образования отрицая другие задачи МСУ

 

 

Федеральное законодательство.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Указанный Федеральный закон определил правовую основу местного самоуправления, которую составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.

Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяются также в следующих правовых актах Российской Федерации.

Кодексы:

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Семейный кодекс Российской Федерации;

Бюджетный кодекс Российской Федерации;

Налоговый кодекс Российской Федерации;

Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления";

"Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан";

"Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";

"О приватизации государственного и муниципального имущества";

"О связи"; "О почтовой связи";

"Об образовании"; "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан";

"О ветеранах"; "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"; "О беженцах"; "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации";

"О милиции"; "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

В Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Особое значение здесь имеют акты, регламентирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России, - о Совете по местному самоуправлению, о Конгрессе муниципальных образований, утверждающие программы государственной поддержки местного самоуправления (в частности, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации), а также решения Правительства РФ и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, закрытых административно-территориальных образованиях и др.

Среди актов федеральных органов государственной власти особое значение имеют решения судебных органов. В российской юридической науке судебный прецедент традиционно не считался источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда РФ играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления в России. С их помощью разрешаются правовые коллизии в сфере местного самоуправления, вызванные принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ.

3. Конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Российская Федерация является федеративным государством, и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками муниципального права России. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен круг вопросов в сфере местного самоуправления, регулирование которых осуществляется законодательством субъектов Российской Федерации.

4. Акты местного самоуправления наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для организации и деятельности муниципальных органов. Это уставы муниципальных образований, решения представительных органов местного самоуправления и правовые акты глав местных администраций, многочисленные правовые акты, издаваемые структурными подразделениями местных администраций. К ним относятся и решения, принятые на местном референдуме, а также на сходах граждан.

Особое значение среди актов местного самоуправления имеет устав муниципального образования. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

5. Нормы международного права также являются источниками муниципального права России. Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную Хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:

обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;

органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;

осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии средств;

предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;

при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;

необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся;

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;

местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий;

любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом;

органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для решения задач, представляющих общий интерес;

органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

В Европейской хартии местного самоуправления содержатся также и иные положения о местном самоуправлении, соблюдение которых обязательно для Российской Федерации.

Статус наукоградов.

Наукоград Российской Федерации (далее - наукоград) - муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом
научно-производственный комплекс наукограда - совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации (абзац в редакции,
инфраструктура наукограда - совокупность организаций, обеспечивающих жизнедеятельность населения наукограда.

Правовое регулирование статуса наукограда осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления, о науке и государственной научно-технической политике, другими федеральными законами, настоящим Федеральным законом, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации.

1. Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования.

2. Научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, должен быть градообразующим и отвечать критериям:

1) численность работающих в организациях научно-производственного комплекса составляет не менее 15 процентов численности работающих на территории данного муниципального образования;

2) объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации) в стоимостном выражении составляет не менее 50 процентов общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно-технической продукции, составляет не менее 50 процентов стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы.

3. В научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, входят юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории данного муниципального образования:

1) научные организации, учреждения высшего профессионального образования и иные организации, осуществляющие научную, научно-техническую и инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, при наличии у них в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, государственной аккредитации;

2) организации независимо от организационно-правовых форм, осуществляющие производство продукции, выполнение работ и оказание услуг, при условии, что доля производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении), соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации в течение предшествующих трех лет, составляет не менее 50 процентов их общего объема производства.
(Статья дополнительно включена с 1 января 2005 года Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ)

1. Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Правительством Российской Федерации с установлением срока этого статуса.

2. При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Правительство Российской Федерации утверждает приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.

3. Статус наукограда по истечении срока, установленного Правительством Российской Федерации, может быть сохранен муниципальному образованию в порядке, предусмотренномстатьей 6 настоящего Федерального закона.

Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда не изменяет формы собственности и организационно-правовые формы организаций научно-производственного комплекса наукограда.

Статья 5. Основания и порядок досрочного прекращения
статуса наукограда

1. Основаниями досрочного прекращения статуса наукограда являются несоответствие результатов деятельности научно-производственного комплекса наукограда задачам, определенным Правительством Российской Федерации при присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, а также мотивированное ходатайство представительного органа местного самоуправления муниципального образования о досрочном прекращении такого статуса.

2. Статус наукограда может быть досрочно прекращен Правительством Российской Федерации

3. Правительство Российской Федерации вправе досрочно прекратить статус наукограда в случае исключения из числа государственных приоритетных направлений развития науки, технологий и техники Российской Федерации установленных для данного наукограда направлений деятельности, но не ранее чем по истечении пяти лет с момента присвоения статуса наукограда

4. В случае досрочного прекращения статуса наукограда либо в случае отказа в сохранении статуса наукограда городское поселение, имевшее статус наукограда, сохраняет статус городского

1. Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием предоставления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Установление и изменение границы наукограда осуществляются в порядке, определенном законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Контроль за выполнением организациями научно-производственного комплекса наукограда возложенных на них функций, использованием указанными организациями средств, выделенных на научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, осуществляется в соответствии с законодательством.

По истечении срока, на который муниципальному образованию присвоен статус наукограда, либо в случае досрочного прекращения такого статуса реорганизация или ликвидация организаций научно-производственного комплекса наукограда осуществляется соответствии с гражданским законодательством.

23. Статус закрытых административно-территориальных образований.

Закрытым административно-территориальным образованием (ЗАТО) признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образова­ние, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хра­нению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавлива­ется особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий спе­циальные условия проживания граждан. Статус ЗАТО урегулирован Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территори­альном образовании».

ЗАТО признаются административно-территори­альными единицами. Это положение плохо согласу­ется с законодательством субъектов Федерации об административно-территориальном устройстве. На­пример, в Законе Свердловской области от 20 мая 1997 г. «Об административно-территориальном уст­ройстве Свердловской области» статус администра­тивно-территориальной единицы получают районы, внутригородские районы либо сельсоветы. ЗАТО, на­против, являются населенными пунктами (городами, поселками). Кроме того, административные единицы создаются для осуществления функций государст­венного управления, в то время как ЗАТО — муни­ципальные образования, имеющие органы местного самоуправления.

Своеобразие ЗАТО в том, что они по ряду вопро­сов находятся в ведении федеральных органов госу­дарственной власти. Это установление администра­тивной подчиненности, границ ЗАТО и земель, отво­димых предприятиям и (или) объектам; определение полномочий органов государственной власти субъек­тов Федерации в отношении ЗАТО; обеспечение ре­жима безопасного функционирования предприятий (объектов), включающего специальные условия про­живания граждан. Решения по данным вопросам принимаются Правительством РФ.

В ведении федеральных органов власти находится также определение порядка создания, упразднения ЗАТО. Предложение об этом исходит от Правительства РФ, окончательное решение принимается Пре­зидентом РФ.

Особый режим безопасного функционирование предприятий (объектов) в ЗАТО включает: определе­ние контролируемых (запретных) зон по границе и пределах ЗАТО; ограничения на въезд и проживание граждан на его территории; ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией; ограни­чения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и! распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.

Таким образом, параметры правового статус ЗАТО определяются федеральными органами государственной власти. Роль региональных органов ограничивается в основном согласованием каких-либо сторон жизнедеятельности территориальных образо­ваний закрытого типа. Например, при решении вопроса об определении границ ЗАТО, об отнесении земель на территории такого образования к землям федеральной собственности, об участии физических и юридических лиц (проживающих и расположенных за пределами ЗАТО) в совершении гражданско-правовых сделок (п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 6, п. 2 ст. 8 Закона «О закрытом административно-территориальном образовании»).

Полномочия по управлению ЗАТО принадлежав органам местного самоуправления. В первую очередь, это полномочия, присущие им в силу законода­тельства о местном самоуправлении. Эта группа пол­номочий направлена на решение вопросов местного значения. Являющиеся муниципальными образова­ниями со статусом городских округов закрытые ад­министративно-территориальные образования могут наделяться отдельными государственными полномо­чиями.

Специфика ЗАТО влечет наделение органов местного самоуправления особой группой полномочий по: координации деятельности предприятий (объек­тов), подразделений охраны, милиции, гражданской обороны при угрозе чрезвычайных ситуаций; разра­ботке схем оповещения и эвакуации населения в случаях аварий либо при их угрозе; участию в опре­делении пропускного режима (совместно с руковод­ством предприятий (объектов); осуществлению конт­роля за санитарным, экологическим и другим со­стоянием территории; разрешению на въезд и выезд из ЗАТО. Законодательное закрепление этих полно­мочий за муниципальными органами продиктовано соображениями обеспечения особого режима безо­пасного функционирования ЗАТО.

Местная администрация

Местная администрация – это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделённый полномочиями по решению вопросов местного значения, а в ряде случаев – отдельными государственными полномочиями.

Местная администрация обладает широкими полномочиями по практическому решению вопросов местного значения, исполнению принятых в муниципальном образовании муниципальных правовых актов. Сюда можно отнести, в частности, решение вопросов в области планирования, финансово-бюджетной работы, управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с организациями на территории муниципального образования, использования земельных ресурсов; строительства, транспорта, связи, жилищно-коммунального хозяйства, сельского хозяйства, бытового обслуживания населения, культурно-досугового обслуживания, социально-экономического развития муниципального образования, обеспечения правопорядка и т.д.

^ Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуре местной администрации образуются отраслевые и функциональные подразделения: управления, департаменты, отделы, комитеты и т.д. (например, управление коммунального хозяйства, финансово-бюджетное управление, юридический отдел, комитет по делам молодежи и т.д.).

Работой местной администрации руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. В зависимости от принятой в муниципальном образовании модели органов местного самоуправления, главой местной администрации может быть либо глава муниципального образования, либо отдельное лицо, замещающее данную должность на основании контракта.

В последнем случае контракт с главой местной администрации заключается по результатам конкурса на замещение данной должности. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта РФ.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Контракт заключается на срок полномочий представительного органа МО.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) – представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся решения вопросов местного значения, и законом субъекта РФ – в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий.
Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
- представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
- высшего должностного лица субъекта Федерации - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
- главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.

28. Избирательная комиссия муниципального образования.