Борьба с финансированием терроризма

Практика борьбы с терроризмом показала, что любая, в том числе и организованная, террористическая деятельность практически невозможна без должного материального и финансового обеспечения. Приобретение оружия, взрывчатых веществ, взрывных устройств, амуниции, питания, организация проживания, вербовка сторонников и т.д., безусловно, требуют значительных материальных и финансовых ресурсов. Перекрытие каналов их поступления в террористические образования существенно ослабляет террористическую деятельность и понижает ее активность.

В связи с этим, ссылаясь на подп. "f" п. 3 резолюции 51/210 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1996 г. "Меры по ликвидации международного терроризма", в котором Генеральная Ассамблея призвала все государства предпринять шаги, "с тем чтобы воспрепятствовать и противодействовать посредством соответствующих внутренних мер финансированию террористов и террористических организаций, независимо от того, осуществляется такое финансирование прямо или косвенно через организации, которые также преследуют или утверждают, что преследуют, благотворительные, общественные или культурные цели, или также вовлечены в запрещенные виды деятельности, такие как незаконные поставки оружия, незаконный оборот наркотиков и вымогательство, включая использование лиц в целях финансирования террористической деятельности, и в частности, где это уместно, рассмотреть вопрос о принятии мер регулирования, для того чтобы воспрепятствовать и противодействовать движению средств, в отношении которых есть подозрения, что они предназначаются для террористических целей, ни в коей мере не ущемляя при этом свободу движения законного капитала, и активизировать обмен информацией о международном движении таких средств", Генеральная Ассамблея приняла решение о разработке проекта международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма, которая дополнит соответствующие существующие международные документы.

Поэтому следующим шагом мирового сообщества по противодействию терроризму стало принятие в 1999 г. Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма[1].

Финансированием терроризма в ст. 2 этой Конвенции признаются следующие действия: прямое или косвенное предоставление средств или осуществление их сбора для совершения преступления террористического характера. К таким преступлениям относятся деяния, предусмотренные рядом международных правовых актов, список которых является приложением к Конвенции, и в частности, деяния предусмотренные Гаагской конвенцией, Монреальской конвенцией, Конвенцией о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1973 г., Международной конвенцией о борьбе с захватом заложников, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г., и другими актами. К преступлениям, финансирование которых подпадает под действие данной Конвенции, относятся также и любые другие деяния, направленные на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения.

Финансирование терроризма будет иметь место только в том случае, если лицо осознает, что предоставляемые средства будут использованы полностью или частично для совершения указанных преступлений террористического характера.

Таким образом, в рассматриваемой Конвенции определены как преступные умышленные незаконные действия, направленные на предоставление финансовых средств для совершения террористических преступлений. Нужно отмстить, что ранее вопрос о финансировании терроризма в международных конвенциях нс рассматривался, и поэтому предусмотренные Конвенцией меры явились существенным фактором подрыва материальной основы террористической деятельности.

Для того чтобы дать ориентиры государствам – участникам рассматриваемой Конвенции, в ст. 2 этого документа определены понятия, необходимые для правоприменения конвенционных норм. Так, например, к средствам отнесены активы любого рода, осязаемые или неосязаемые, движимые или недвижимые, независимо от способа их приобретения, а также юридические документы или акты в любой форме, в том числе в электронной или цифровой, удостоверяющие право на такие активы или участие в них, включая банковские кредиты, дорожные чеки, банковские чеки, почтовые переводы, акции, ценные бумаги, облигации, векселя, аккредитивы, но не ограничиваясь ими. Поступлением же признаны любые средства, полученные или приобретенные прямо или косвенно, посредством совершения преступления, указанного в ст. 2 данной Конвенции.

Как и в других конвенциях, направленных на противодействие терроризму, преступным признается и совершение неоконченных деяний, в том числе содействие исполнителю по их совершению.

Особенностью Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма является указание на ответственность не только физических, но и юридических лиц в случае совершения физическим лицом, ответственным за управление юридическим лицом или за контроль над ним, которое выступает в своем официальном качестве и совершает финансирование терроризма. Такая ответственность может носить уголовный, гражданский или административный характер.

Одной из важнейших проблем в области борьбы с терроризмом, требующих срочного разрешения, является совершенствование международного сотрудничества в сфере перекрытия мировых финансовых потоков, которые направляются на поддержку террористов и их деятельности.

Не стремясь к финансовой выгоде как к конечной цели, международные террористические группы, тем не менее, нуждаются в деньгах для привлечения новых сторонников, обеспечения поддержки на местах и за границей. Значительные средства тратятся также на организацию вербовки, боевую подготовку собственных ударных отрядов и наемников, создание современной материально-технической базы (компьютерное обеспечение, связь, транспорт и современное оружие). На подготовку и проведение конкретных терактов, как правило, требуются незначительные средства. В том и заключается проблема, что выявление истинных целей спонсирующей и спонсируемой стороны часто затуманены, сбор средств террористической организацией ведется часто под благовидными предлогами и, как правило, через третьи организации. И хотя доказывание расходования средств на уже совершенный или приготовляемый теракт исключительно затруднено в связи с секретным характером соответствующих финансовых операций, оно представляется возможным с помощью имеющегося в наличии в любом уголовно-процессуальном законодательстве набора процессуальных действий, а также в рамках стандартных форм взаимной правовой помощи по уголовным делам. Но в борьбе с терроризмом задача не сводится исключительно к выявлению и пресечению отдельных террористических преступлений, а стоит гораздо шире - пресечь саму террористическую деятельность, важную роль в существовании которой играет ее финансовая основа, дающая возможность терроризму, его людским и материальным ресурсам воспроизводиться и наращивать силу.

Учитывая важность проблемы, потребовалось развитие новых форм правового сотрудничества. Результатом поиска таких форм стало создание Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 года.1 Согласно ст. 8 Конвенции каждое государство принимает в соответствии с принципами своего внутреннего права необходимые меры для того, чтобы определить, обнаружить, заблокировать или арестовать любые средства, используемые или выделенные в целях совершения преступлений, входящих в сферу действия Конвенции, а также средства, полученные в результате таких преступлений, для целей возможной конфискации.

Непосредственная работа по выработке единых подходов и стандартов в вопросах пресечения финансовых потоков, питающих терроризм, началась еще в середине 90-х годов прошлого века. У ее истоков стоял ряд международных организаций, таких как "восьмерка", Евро-союз и Организация американских государств (ОАГ).

Еще итоговым документом совещания министров "восьмерки" по борьбе с терроризмом (Париж, 30 июля 1996 г.) государствам было рекомендовано принять меры по борьбе с финансированием террористической деятельности, включающие: предотвращение и пресечение с использованием внутригосударственных средств финансирования террористов и террористических организаций, как прямого, так и косвенного, через организации, которые имеют благотворительные, социальные и культурные цели или заявляют о таких целях, или те, которые при этом вовлечены в незаконную деятельность, такую как незаконный оборот оружия, оборот наркотиков или вымогательство. Эти внутригосударственные средства могут включать, когда это предусмотрено, мониторинг и контроль за денежными переводами и процедурой раскрытия банковской тайны; интенсификацию обмена информацией в отношении международного движения финансовых средств, направляемых из одной страны или получаемых в другой стране и предназначенных для лиц, организаций или групп, подозреваемых в том, что они осуществляют или поддерживают террористические операции; принятие мер регулирующего характера, когда это целесообразно, для предотвращения переводов денежных средств, в отношении которых есть подозрения, что они предназначены террористическим организациям, не препятствуя при этом законной свободе движения капитала.

Международное сообщество признало угрозу со стороны финансирования терроризма и предприняло шаги для противодействия этому. Европейский союз спонсировал конференцию по этой теме в Люксембурге (1997 год) и семинар в Вене (1998 год). В 1999 году ОАГ провела в Аргентине Вторую Межамериканскую конференцию по терроризму. Выводы этой конференции приведены в Декларации, принятой в Мар-дель-Плата и позже утверждены ОАГ. Среди выработанных предложений по противодействию терроризму содержались и рекомендации государствам ОАГ, направленные на сдерживание финансирования терроризма1.

Лондонской конференцией по терроризму (7-8 декабря 1998 г.) сформулированы принципы государств "группы восьми", включающие намерение "сотрудничать еще теснее при расследовании, сборе разведывательной информации, обмене информацией, отслеживании средств, используемых в террористических целях".

В целях создания руководящих принципов по борьбе с финансированием терроризма предложено адаптировать 40 Рекомендаций ФАТФ (Международная комиссия по борьбе с отмыванием денег) к проблеме борьбы с финансированием террористической деятельности. На деле это пока свелось к их копированию с заменой фраз "отмывание доходов, полученных преступным путем" на "финансирование терроризма"1.

Проблема выявления и пресечения финансовых каналов подпитки терроризма заключается прежде всего в исключительном разнообразии используемых преступниками методов получения требуемых средств. Они могут включать легальные и нелегальные источники.

Многие террористические организации в своей истории часто прибегали к чисто криминальным способам самофинансирования, для этого использовали грабежи (например, в Северной Ирландии, США); похищения с целью выкупа (Чечня); торговлю наркотиками (Перу, Афганистан (Аль-Каида)); а также вымогательство; мошенничество в финансовой сфере - в том числе с пособиями, налогами, страхованием, кредитными картами; подделку документов и выпуск фальшивых денег; контрабанду товаров и людей и т.п.

Диапазон источников финансирования террористической деятельности исключительно широк: обычной международной практикой является финансирование экстремистских организаций коммерческими предприятиями, отдельными симпатизирующими частными лицами и даже государственными спонсорами. Основные финансовые потоки идут из Северной Америки, Европы и богатого нефтью региона Ближнего Востока.

Среди главных источников финансирования террористов можно отметить следующие: получение доходов от различных законно действующих коммерческих предприятий, принадлежащих как непосредственно участникам террористических групп, так и симпатизирующим им деловым людям (некоторые из наиболее востребованных террористами видов коммерческой деятельности — строительство, банковское дело, торговля товарами, ресторанный бизнес, хлебопекарни и т.д.); пожертвования через социальные и религиозные организации (с начала 90-х годов террористические группы в значительной части опираются на пожертвования и финансовую помощь своих единомышленников — неправительственных организаций из стран Запада и государств Персидского залива); спонсорская помощь отдельных государств.

Для передачи террористам необходимых финансов легального происхождения используется множество способов, в частности: перевозка наличных средств специальными курьерами; перевод посредством банков и иных финансовых учреждений (в данном случае операции часто оформляются на подставных лиц, религиозные и политические организации); перевод через так называемые исламские банки, действующие на основании мусульманского права (такие банки запрещают выплату процентов и отдельные виды банковской деятельности) и с 70-х годов прошлого века широко распространенные по всей Азии и Ближнему Востоку, а теперь и по всему миру; обмен наличности через обменные бюро — уровень их контроля значительно ниже, чем в банках, что позволяет в странах, где традиционно распространены сделки с наличными, безопасно обналичивать необходимые для нужд террористов суммы; использование услуг так называемых подпольных банкиров, которые значительно распространены в Южной Азии и на Ближнем Востоке (система строится на доверии и уверенности в том, что средства, переданные определенному провайдеру услуг или торговцу, будут выплачены с его счета получателю, указанному инициатором перевода).

Принимая во внимание ту основополагающую роль, которую играет в развитии современного терроризма финансирование его из негосударственных источников, особое значение приобретает выработка (в рамках реализации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма) практических мер по созданию эффективной системы контроля за финансовыми потоками, как на международном, так и на внутригосударственном уровнях.

О приоритетности данного направления международного сотрудничества в борьбе с терроризмом свидетельствует Резолюция 1373 (2001), принятая Советом Безопасности ООН 28 сентября 2001 г., которая среди основных мер противодействия терроризму обозначила согласованные действия по пресечению его финансовых потоков (на реализацию ее положений направлен Указ Президента РФ от 10 января 2002 г. № 6).

Ключевое значение в выявлении и пресечении финансовых операций, осуществляемых в поддержку террористической деятельности, имеет установление конечного адресата — террористической организации или группы. В то же время отдельные страны руководствуются в борьбе с финансированием терроризма своими "списками" таких запрещенных на их территории организаций, не признавая решения компетентных органов других стран. Целесообразным было бы выработать согласованную позицию относительно критериев отнесения организации к террористической, механизма объявления ее таковой (с соблюдением надлежащих механизмов судебной защиты против возможного административного произвола) и применения в отношении таких организаций санкций административного, гражданско-правового и уголовно-правового характера.

Возвращаясь непосредственно к вопросам международного сотрудничества в Пресечении финансирования террористической деятельности, отмечу важность координации действий на международном уровне не только в отслеживании источников финансирования, но и лишении террористов возможности использовать полученные средства на преступные цели (о чем говорилось в Лондонском плане действий). Причем налаженная система обмена информацией стала бы важным звеном в создании механизма своевременного и эффективного пресечения данных видов деятельности.

Среди очевидных сфер сотрудничества в данной области — взаимодействие в пограничном контроле ввоза/вывоза валют, координация финансовой разведывательной деятельности, оптимизация внутригосударственной системы контроля за лицензированием сферы финансовых услуг и внешних и внутренних контрольных механизмов при осуществлении финансовых операций.

При этом важно учесть, что выработка общих рекомендаций по пресечению финансовой подпитки терроризма невозможна без учета мнений финансовых министерств, результатов работы, проделанной в связи с поправками к Директиве № 91/308/ЕЕС Совета Европейских сообществ от 10 июня 1991 г. "О предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег" по вопросу идентификации клиентов (физических лиц) кредитными и финансовыми институтами в случае бесконтактных финансовых операций, рассмотрения возможности применения Вольфсбергских принципов против отмывания денег в отношении операций, предположительно связанных с террористической деятельностью, а таюке наиболее развитых (детально разработанных) национальных законодательств по вопросам борьбы с отмыванием денег и пресечения финансирования террористической деятельности.

Практика взаимодействия государств в сфере борьбы с финансированием терроризма еще раз подтверждает мысль, что нет альтернативы международному сотрудничеству в борьбе с терроризмом, и поскольку терроризм является международной проблемой, постольку и контртеррористическая деятельность является международным вопросом.