Понятие и значение принципов построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации

Принципы порядка эффективного построения бюджетной системы (бюджетного строительства) формулируются, как пра­вило, в результате тщательного изучения опыта построения бюджетных систем зарубежных государств на различных историче­ских отрезках и совокупности правовых норм, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений. В современ­ной юридической науке под принципами принято понимать за­крепленные в действующем законодательстве основополагаю­щие руководящие начала и идеи, выражающие сущность норм какой-либо отрасли права и главные направления государствен­ной политики в области правового регулирования соответствую­щих общественных отношений. При этом принципы права — это общеобязательные исходные нормативно-юридические положе­ния, отличающиеся высшей императивностью, определяющие содержание такого правового регулирования и выступающие во многих случаях высшим критерием правомерности поведения участников регулируемых правоотношений.

При этом принципы той или иной экономико-правовой сис­темы — это общеобязательные исходные нормативно-юридиче­ские положения, отличающиеся высшей императивностью, определяющие содержание такой системы и выступающие во многих случаях высшими критериями правомерности поведения участников правоотношений, формирующихся в процессе фун­кционирования этой системы. Последнее обстоятельство не лишний раз подчеркивает значение принципов бюджетной сис­темы для бюджетного (да и в целом — для финансового) права.

Таким образом, принципы бюджетной системы России — это основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, опреде­ляющие порядок построения и функционирования этой системы и «целом бюджетных отношений, закрепленные в действующем зако­нодательстве. Естественно, эти общие начала находят свое выра­жение непосредственно в нормах российского бюджетного права.

 

2.Принцип законности (принцип надлежащей правовой формы бюджетов)

Значение и содержание данного принципа заключается в том, что бюджет должен быть утвержден только в надлежащей правовой форме — нормативным правовым актом законо­дательного (представительного) органа государственной власти или местного самоуправления. Данный принцип закреплен в ст. 11 БК РФ, в соответствии с положениями которой федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Фе­дерации, местные бюджеты — в форме правовых актов пред­ставительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных обра­зований. В случаях, если бюджетным законодательством предусматривается регулирование определенных отношений законом о бюджете, для органов местного само­управления эти отношения должны быть урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в поряд­ке, установленном уставами муниципальных образований.

 

3. Принцип единства бюджетной системы Российской Феде­рации

Рассматриваемый принцип означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушения бюджетного законодательства Рос­сийской Федерации, а также единый порядок финансиро­вания расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации и местных бюджетов. При этом отме­чается, что принцип единства бюджетной системы не суще­ствует без принципа самостоятельности бюджетов, которые в совокупности представляют собой динамическую систе­му. Это вызвано тем, что полная реализация принципа единства возможна только путем ограничения самостоя­тельности нижестоящих бюджетов, и наоборот. Кроме того, необходимым условием единства бюджетной системы явля­ется наличие единой бюджетной классификации и единой системы бюджетного процесса.

 

4. Принцип разграничения доходов и расходов между уров­нями бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Это специфический принцип государства с многоуровневой бюджетной системой, каким является Российская Федерация. Поскольку в ближайшее время состоится пе­реход к четырехуровневой бюджетной системе, потребуется внести существенные изменения в порядок закрепления доходов и полномо­чий по осуществлению расходов за органами власти соответствующих уровней, иначе Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не может быть реализован в полной мере.

 

5. Принцип самостоятельности бюджетов

Важнейшим является принцип самостоятельности всех бюдже­тов, содержание которого раскрывается в ст. 31 БК РФ:

1) право законодательных (представительных) органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

2) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законо­дательством Российской Федерации;

3) законодательное закрепление регулирующих доходов, полно­мочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

4) право органов государственной власти и органов государствен­ного самоуправления определять направление расходов соответству­ющих бюджетов;

5) право органов государственной власти и органов местного са­моуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

6) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

7) недопустимость компенсации за счет бюджетов других уров­ней потерь в доходах и дополнительных расходах, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением установ­ленных законом случаев.

Как видно из вышеперечисленного перечня моментов, характери­зующих принцип самостоятельности, все они относятся не к бюджету как многоцелевому фонду денежных средств, а к правам и компетен­ции органов власти разных уровней, утверждающих и исполняющих соответствующие бюджеты. Данный принцип должен был защищать бюджеты нижних уровней бюджетной системы от неправомерных или необоснованных перераспределений, изъятий бюджетных средств, от вмешательства в бюджетный процесс на любой его стадии.

Мировой опыт свидетельствует о том, что даже в богатых в финансовом отношении государствах са­мостоятельности органов местного самоуправления препятствует за­висимость их бюджетов от величины субсидий, выделяемых централь­ным правительством или региональными властями для оказания финансовой помощи.

Особенностью Российской Федерации являет­ся высокая степень дифференциации доходов регионов и муниципа­литетов по доходам и, соответственно, значительные объемы перерас­пределения финансовых ресурсов между бюджетами и уровнями бюджетной системы. Принцип самостоятельности или должен быть дополнен и расширен по составу требованием минимальной достаточ­ности, или требование достаточности доходной базы должно быть вы­делено в качестве самостоятельного принципа.

В связи с явной недостаточностью содержания принципа само­стоятельности бюджетов Федеральным законом от 20 августа 2004 г № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» бьи введен принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также ст. 31.1 с аналогич­ным названием. В условиях, когда в России сохраняются центробежные тенденции, данный принцип, означающий определение бюджетных полномочий органов власти разных уровней, установление и испол­нение расходных обязательств и пр., в том числе предоставление межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями Бюджетного кодекса, направлен на более четкую оформленность отношений в рамках бюджетной системы, но на раз­ных ее уровнях.

 

6. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюдже­тов, бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Принцип полноты отражения доходов и расходов предполагает, что все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в обязатель­ном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципаль­ные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Кроме того, элементом принципа полноты можно считать также принцип полноты структу­ры бюджетной системы. Требование полноты структуры бюджетной системы означает, что в ней должны быть учтены все реально сущест­вующие виды бюджетов. На местном уровне в Российской Федерации мы имеем города, где каждый из районов (округов) имеет свои бюдже­ты; но в то же время есть примеры, когда такие же по основным пара­метрам районы (округа) в других городах лишены своих бюджетов и финансируются по сметам.

Переход на бюджетную систему с двухуровневым делением мест­ного бюджета, когда выделяются муниципальные и поселенческие бюд­жеты, в Российской Федерации можно рассматривать как одно из на­правлений реализации принципов самостоятельности и полноты.