Право граждан на обращение граждан в органы государственной власти, органы местного самоуправления

 

Конституция Российской Федерации 1993 года базируется на создании общества, фундированного на принятии ценности права, экономического, политического, идеологического многообразия, взаимной ответственности государства и общества. Права и законные интересы граждан признаны высшей ценностью, поэтому указанным целям и задачам должна подчиняться деятельность всех без исключения ветвей власти[29].

Конституция Российской Федерации в статье 33 закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления[30], в целях создания института защиты прав личности перед государством, а также в целях реализации права граждан участвовать в управлении государственными делами. Указанное право является отражением общепринятых международных стандартов и реализует в российском законодательстве принципы и нормы, нашедшие отражение во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах.

Право на обращения в совокупности с другими элементами правового статуса личности обеспечивает возможность граждан адекватно реагировать на деятельность органов государственной власти, представлять свои потребности в более эффективном построении жизни, как государственной, так и общественной. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления является непосредственным путём осуществления и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, и в тоже время, через выявление проблем и возможных средств их преодоления выступает средством оптимизации деятельности указанных органов.[31]

Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления - одно из важнейших путей упрочнения взаимосвязей аппарата государственного управления с населением страны. Являясь одним из способов участия граждан в управлении государственными делами, обращения содействуют укреплению контроля населения за работой органов государственной власти и местного самоуправления[32].

Обращения граждан - важная форма укрепления связей органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению конституционного права граждан на непосредственное участие в самоуправлении, в восстановлении нарушенных прав и свобод, обеспечении социальной справедливости.

Ю.Н. Алистратов рассматривает институт обращения граждан в трех аспектах:

как личное субъективное право, составную часть правового статуса человека и гражданина;

как одну из форм непосредственной демократии, под которой понимаются способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения, контроль над действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления;

как элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного самоуправления и в этом смысле - неотъемлемой составной частью системы представительной демократии[33].

Широкий спектр функций обращения граждан неоднократно подчеркивалась и в науке. Так, Н.Ю. Хаманева, подчеркивает, что обращение граждан в государственные органы и органы местного самоуправления выполняет несколько значимых функций, а именно:

обращение – одна из форм участия граждан в управлении государством;

обращение – форма участия в решении государственных и общественных дел;

обращение - инструмент охраны прав граждан и гарантия их защиты;

обращение - способ восстановления нарушенного права граждан;

обращение - источник информации для органов и должностных лиц[34].

Сущность института права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления проявляется в комплексном характере, охватывая широкий спектр правовых возможностей граждан[35].

Субъекты института обращений подразделяются на две категории лиц. Во-первых, это граждане, правомочные обращаться в органы власти, и, во-вторых, государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, обязанные принимать, рассматривать и отвечать на поступившие обращение в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации.

В качестве проблемы многие современные российские ученые выделяют правомочность обращения в государственные органы и органы местного самоуправления помимо граждан Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Обратимся к российскому законодательству с целью разрешения существующих противоречий.

Конституция Российской Федерации в части 3 статьи 62, закрепляет принцип максимального равенства в правах и обязанностях иностранных граждан и лиц без гражданства с российскими гражданами, можно сказать, что одним из принципов, лежащих в основе института обращений, выступает принцип всеобщности[36]. В статье 33 Конституции Российской Федерации нет прямого ограничения на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления иностранных граждан и лиц без гражданства.

Таким образом, учитывая принцип всеобщности современные ученые склоняются к тому, что лицо в независимости от гражданской принадлежности или вообще без таковой, вправе реализовывать свое право на обращения в Российской Федерации с некоторыми исключениями.В частности, иностранные граждане и лица без гражданства не смогут реализовать право на обращение, если предметом обращения является вопрос реформирования государственной власти в Российской Федерации[37].

Представляется целесообразным предложение Л.А. Нудненко и Н.Ю. Хаманевой конкретизировать положения статьи 33 Конституции Российской Федерации, путём указания возможности реализации права на обращение не только лично но и через своего представителя, действующего на основании доверенности. Таким образом, будет устранено противоречие статье 48 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на квалифицированную юридическую помощь (в том числе и при обращении).

Правомочия субъектов института обращений корреспондируют обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, которая заключается в принятии, регистрации, рассмотрении и ответе на обращения в установленном законом сроки и порядке, а также в возможном претерпевании указанными органами власти и их должностными лицами юридической ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об обращениях[38].

Как известно, правовые нормы носят дозволительно-обязывающий характер, поэтому они предполагают как возможное, так и должное поведение граждан. Следовательно, и у обращающихся граждан существуют обязанности перед государственными органами и органами местного самоуправления, заключающиеся в недопущении злоупотребления со стороны граждан возможностями института обращений и использования его в целях, противоречащих закону. Нарушение принципа целесообразности обращения в данном случае также предусматривает юридическую ответственность для гражданина[39].

Стоит подчеркнуть, что для успешной реализации права граждан на обращение в Российской Федерации необходим четко отлаженный механизм, в противном случае провозглашенное Конституцией Российской Федерации право станет лишь лозунгом, ничем не подкрепленным.

В целях получения представления об осведомленности граждан в вопросе реализации их права на обращение Всероссийским центром изучения общественного мнения был проведен опрос населения. Всего в опросе приняло участие 1267 респондентов. Перед респондентами были поставлены следующие вопросы:

«Известно ли Вам, что в соответствии со статьей 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления?»

«Как часто Вы направляете индивидуальные / коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления?»[40]

В результате опроса было установлено, что 79 % опрошенных знакомы с текстом статьи Конституции Российской Федерации, закрепляющей данное право граждан, 18 % опрошены утверждают, что слышали о праве граждан на обращения, но непосредственно с текстом статьи не знакомы, и 3 % опрошенных граждан – не знакомы с данным правом, закрепленным в Основном Законе государства.

При более подробном изучении результатов опроса было выделено, что из всего количества опрошенных немногим более 3 % обращаются в государственные органы регулярно, еще 4 % опрошенных регулярно обращаются в органы местного самоуправления. Периодически в органы государственной власти направляют свои обращения 12 % опрошенных, в органы местного самоуправления – 18 %. Однако настораживает тот факт, что более 64 % граждан, принявших участие в опросе, проведенном Всероссийским центром изучения общественного мнения, на момент опроса не обращались ни в органы государственной власти, ни в органы местного самоуправления[41].

Таким образом, результаты, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения, опроса доказывают, тот факт, что в Российской Федерации граждане не достаточно осведомлены о механизме реализации их права на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления[42].

В заключение данного параграфа, стоит отметить, что право на обращения – самостоятельный комплексный институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно обращаться в устной или письменной форме, в форме электронного документа индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, а также других лиц и участия в управлении делами государства. В настоящее время в Российской Федерации сложилась практика, в соответствии с которой обращения граждан не признаются одним из видов государственных (муниципальных) услуг, оказываемых гражданам. Такой подход исключает применения в качестве правовой основы, регламентирующей обращения граждан, Федерального закона Российской Федерации от 27.07.2010 № 210 - ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». А.В. Савоськин призывает законодателя признать обращения граждан одним из видов государственных (муниципальных) услуг, что, по его мнению, будет являться прогрессивным шагом в развитии института обращений граждан в России[43].

Право на обращения в России имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане и лица без гражданства, исключая вопросы, касающиеся государственной тайны и изменения конституционного строя Российской Федерации. Однако далеко не каждый знает и понимает содержание права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. В связи с этим, считаем необходимым уделить особое внимание правовому просвещению граждан. Мероприятия, направленные на расширение осведомленности граждан необходимо проводить посредством средств массовой информации, а также, возможно, путем проведения конференций и семинаров, посвященных проблемам осуществления права граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

 

Виды обращений граждан

 

Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина – одна из приоритетных задач в области национальной безопасности Российской Федерации. Как известно, без надежной защиты прав, свобод и законных интересов человека невозможно нормальное развитие и существование ни одного современного государства. Без должного оперативного реагирования на обращения граждан в государственные и правоохранительные органы, в частности в органы внутренних дел, не представляется возможным составить картину состояния правопорядка в стране и принимать адекватные и эффективные меры к стабилизации сложившегося положения.

Под обращением понимается далеко не каждое послание гражданина в органы государственной власти. Обращение – это юридический акт, представляющий собой действие гражданина, которое сознательно направлено на создание юридических последствий[44].

Таким образом, направляя в орган государственной власти, орган местного самоуправления обращение гражданин осознанно вступает в определенное правоотношение, следовательно, обращением стоит считать только то посланием, которое в итоге побуждает государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо к юридически значимым действиям.

Анализ научной литературы и нормативных правовых актов свидетельствует об отсутствии в настоящее время единообразия в определении таких понятий как «обращение гражданина», «заявление гражданина», «предложение гражданина» и «жалоба гражданина». Актуальность и значимость понятийного аппарата в целом не вызывает сомнений. Единообразие в толкования понятий необходимо как для научных исследований, так и в практической деятельности органов внутренних дел по принятия, рассмотрению и разрешению различных обращений граждан. Стоит отметить, что в различных источниках данные понятия толкуются по-разному, зачастую используются в разных контекстах, что в итоге может привести к негативным последствия и породить неадекватное реагирование органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц[45].

Конкретные и точные определения понятий уменьшают возможность различных толкований, следовательно, сужают простор для нарушения законности.

Рассматривая вопрос о классификации обращений граждан, стоит отметить, что ученые и практики не пришли к единому мнению. В настоящее время выделяют лишь «основные» классификации обращений граждан. Вопрос о классификации обращений граждан является не сугубо научным, он также несет в себе большое практическое значение в условиях продолжающейся кодификации законодательства, регламентирующего обращения в Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации в статье 33 предусматривает возможность граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также их должностным лицам[46].

Под индивидуальными обращениями стоит понимать, обращения, исходящие от одного лица. Кроме того, индивидуальные обращения могут предусматривать особый порядок приема, установленный для отдельных категорий лиц. Как правило, данные категории закреплены в законах субъектов Российской Федерации, к ним в частности относят ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, ветераны и инвалиды боевых действий, инвалиды I и II групп, их законные представители, семьи, имеющие детей-инвалидов; беременные женщины; граждане, пришедшие на прием с детьми в возрасте до трех лет. Стоит отметить, что руководители органов государственной власти и органов местного самоуправления имеют право самостоятельно определять дополнительные категории граждан, имеющих право на внеочередной личный прием[47].

Под коллективными обращениями граждан принято понимать обращение двух или более лиц, сформулированное в едином документе или на личном приеме группой граждан. Также коллективным будет считаться обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами или участниками митинга, собрания. Как правило, коллективные обращения граждан затрагивают как личные вопросы, так и вопросы, касающиеся общественной жизни. Зачастую коллективные обращения способствуют разрешению назревающих социальных конфликтов, а также предупреждению массовых акций протеста со стороны граждан[48].

Стоит отметить, что индивидуальность или же коллективность обращения зависит напрямую только от субъекта волеизъявления, а не от формы или содержания обращения.

В зависимости от объективной стороны волеизъявления или формы обращения современные ученые выделяют устные и письменные обращения граждан.

Устные обращения граждан, как правило, направляются в том случае, когда нужно быстро довести необходимую информация до государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также добиться скорейшего принятия решения по обращению. Устные обращения граждан подразделяются на личные, то есть адресуемые на личном приеме, а также переданные через средства связи (такие как телефон, сеть Интернет)[49]. А.В. Минашкин отмечает, что устные обращения рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны или установлены[50].

Наряду с устной формой существует письменная форма обращений граждан, имеющая такую же юридическую значимость. Письменные обращения граждан в органы государственной власти или органы местного самоуправления являются наиболее актуальными в том случае, когда заявитель излагает большое количество информации в своем обращении, или же прилагает к обращению документы[51].

Федеральный закон от 02.05.2006 года № 59 – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает, что письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием даты, фамилии, имени, отчества (при его наличии), почтового адреса, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения и помимо существа обращения должно содержать либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица[52]. В случае неполного указания контактной информации обратившегося, ответ на обращение не дается.

Стоит отметить, что в практике успешно закрепилась и функционирует смешанная форма обращений граждан или «устно-письменная форма». Актуальна данная форма обращения граждан в том случае, когда необходимо устно обратится к конкретному должностному лицу, а также в письменной форме приложить к обращению определенные важные сведения.

Следующей формой обращения граждан, отвечающей современному развитию технологий, является обращения граждан в органы государственной власти или органы местного самоуправления в форме электронного документа. Данное обращение подлежит обязательному рассмотрению. В нем гражданин указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме[53].

В настоящее время завершены мероприятия по переводу государственной услуги по приему, регистрации и разрешению обращений граждан в территориальные органы внутренних дел обращений в электронный вид. В 2013 году в территориальные органы МВД России поступило 3600 обращений в электронном виде. Создана автоматизированная информационная система электронных обращений граждан Государственной информационной системы «Правоохранительный портал Российской Федерации», который позволяет выполнять процедуру получения и обработки сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях в автоматизированном режиме, а также предоставляет возможность заявителю осуществлять контроль за исполнением указанной государственной услуги[54].

В целях полной реализации принципа открытости, своевременного реагирования на сообщения граждан, взаимодействия с гражданским обществом, а также повышения доверия к органам внутренних дел Российской Федерации организовано бесперебойное функционирование телефона доверия, входящего в систему горячей линии МВД России.

Позвонить по телефону доверия можно из любой точки края бесплатно. Причём это касается звонков, как со стационарных, так и с мобильных телефонов, вне зависимости от оператора сотовой связи. Все поступившие таким образом сообщения проверяются и граждане, обратившиеся с той или иной проблемой, получают ответы в установленные законом сроки, то есть не позднее 30 дней с момента обращения[55].

Неэффективным, по мнению правоприменителей, является обращение граждан, опубликованное в средствах массовой информации (СМИ). Неактуальность данной формы обращений граждан проявляется, во-первых, потому что нет гарантии, что должностное лицо к которому обращено данное сообщение прочтет его в СМИ, во-вторых, чтобы стать полноправным субъектом реализации права на обращения СМИ должно быть официально зарегистрировано[56].

В качестве особого вида обращений выделяют анонимные обращения граждан. Анонимные обращения не подлежат рассмотрению за исключением обращений, содержащих сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии или лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем[57].

Следующая классификация обращений граждан «по содержанию» позволяет выделить множество видов обращений. Стоит отметить, что Федеральный закон от 02.05.2006 года № 59 – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в качестве основных видов, относящихся к данной группе выделяет:

предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц[58].

Стоит отметить, что на практике широко распространены случаи, когда автор обращения комбинирует в содержании сразу несколько видов. В связи с этим необходимо разграничить основные виды обращений граждан. Так «предложение» и «жалоба» четко различаются по предмету обращения. Жалоба – требование обратившегося о защите и восстановление его нарушенных прав. Предложение – просьба или требование обратить внимание на несовершенство правового регулирования общественных отношений и принять меры. По мнению ученых, куда сложней разграничить понятия «жалоба» и «заявление». Необходимо более подробно разобрать предмет и содержание данных понятий для уяснения различия между ними. Предметом заявления будет являться осуществление через государственные и иные организации предоставленных гражданам действующим законодательством прав, свобод и законных интересов. Предмет жалобы – это требование о защите и восстановлении нарушенных прав, свобод и законных интересов, обращенное к государственным органам и организациям, органам местного самоуправления или должностным лицам.

Отличая по содержанию заявление от жалобы, замечаем, что:

заявление – это обращение к указанным адресатам с просьбой личного или общественного характера, не связанной с нарушением субъективных прав и законных интересов заявителя;

заявление, поданное по поводу каких-либо нарушений нормальной деятельности адресатов, не затрагивающих прав и интересов заявителя;

заявление может содержать сведения о каких-либо нарушениях, злоупотреблениях должностных лиц, не затрагивающих прав и интересов заявителя[59].

В любом случае, даже при наличии затруднений в определении гражданами вида обращения, как указывает В.И. Ремнев, вывод о наличии того или иного обращения является обязанностью работника аппарата соответствующего органа или организации.

В заключение параграфа необходимо подчеркнуть, что законодательством Российской Федерации предусмотрено множество видов обращений граждан, выделенных по различным основаниям (повторность, содержание, форма, предмет обращения). Федеральный закон от 02.05.2006 № 59 – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в качестве основных видов выделяет: предложение, заявление и жалобу. В практике рассмотрения обращений нередко возникают проблемы с разграничением данных видов обращений. Необходимо четно уяснить предмет каждого из видов обращений. Так, предложение – это просьба или требование обратить внимание на несовершенство правового регулирования общественных отношений и принять меры. Предметом заявления будет являться осуществление через государственные и иные организации предоставленных гражданам действующим законодательством прав, свобод и законных интересов. Предмет жалобы – это требование о защите и восстановлении нарушенных прав, свобод и законных интересов, обращенное к государственным органам и организациям, органам местного самоуправления или должностным лицам. Таким образом, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления должны четно отграничивать каждое из понятий для эффективной работы по рассмотрению обращений граждан.