Тема 8. Правовой режим земель промышленности, транспорта, иного несельскохозяйственного назначения.

1. Общая характеристика земель, используемых промышленностью, транспортом, радиовещанием, телевидением, для нужд информатики, космических исследований, обороны, органов внутренних дел, государственной безопасности.

2. Правовой режим земель промышленных предприятий.

3. Правовой режим земель, занятых средствами связи и электропередачи.

4. Правовой режим земель, используемых транспортом.

5. Правовой режим земель, предоставленных для нужд обороны, органов внутренних дел, государственной безопасности.

 

В связи с развитием науки, техники, форм хозяйствования появляются новые формы целевого использования земель, неизвестные ранее в сфере землепользования. Так, если в 20-х годах земельному законодательству страны не был известен правовой режим земель воздушного транспорта, не говоря о трубопроводном и космического обеспечения, то современное законодательство содержит упоминание о нем; развитие научно-технического прогресса привело к возникновению таких землепользователей, как атомные электростанции, космодромы, телецентры и др.
Земельный кодекс РФ 1991 г. (разд. V) различает земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и иного назначения, которые выделяются государственными или муниципальными органами предприятиям, учреждениям и организациям для осуществления возложенных на них специальных задач.
В ранее действующем законодательстве эта категория земель именовалась “земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения”.
Сравнив понятие этой категории по новому законодательству с тем, как оно было определено ранее, А. К. Голиченков отметил три особенности.
Первая состоит в том, что законодатель выделяет новые виды земель, такие, как земли связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны.Объясняется это развитием перечисленных видов деятельности и возникшей в связи с этим потребностью в специальном правовом регулировании на законодательном уровне использования необходимых для них земельных участков, а также общими процессами открытости общества, гласности.
Вторая особенность состоит в том, что в категорию земель промышленности и иного назначения не включены, как это было ранее, земли курортов и заповедников. Они выделены в качестве самостоятельных видов земель в рамках иной категории земельного фонда Российской Федерации — земель особо охраняемых территорий и объектов.
Третья особенность заключается в том, что вместо понятия “земли иного несельскохозяйственного назначения” употреблено понятие “земли иного назначения”. Тем самым убран акцент на несельскохозяйственный характер использования данных земель, поскольку в отдельных случаях они могут временно использоваться и для сельскохозяйственных целей.
Б. В. Ерофеев, считая, что наука земельного права в целях облегчения использования многочисленной терминологии данной категории земель разработала удачный термин “земли специального назначения”, называет эту категорию земель “землями несельскохозяйственного специального назначения”.
Мы же будем рассматривать эту категорию земель, как земли специального назначения.
Под правовым режимом земель промышленности и иного назначения следует понимать особую, целостную систему правового регулирования отношений по использованию и охране этих земель, которая характеризуется едиными принципами и специфическими приемами регулирования.
На правовой режим рассматриваемой категории земель влияют следующие обстоятельства:
а) объект, под который предоставлена земля для решения специальных задач (ст. 83 ЗК РФ): промышленности, транспорта, связи, радиовещания и др;
б) правовой статус субъектов, использующих земельный участок. Например, если использование земель осуществляет железнодорожная транспортная организация, то порядок использования земли урегулирован не только действующим земельным законодательством, но и специальным, распространяющимся на данных субъектов. Использование подъездных железнодорожных путей, к примеру, осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 25 августа 1995 г. № 15Э-ФЗ “О федеральном железнодорожном транспорте” и др.;
в) особенности земель, на которые распространяется установленный правовой режим для таких земель. Если, к примеру, под земли железнодорожного транспорта предоставлена холмистая местность, по низине которой проходит железнодорожная ветка, то в целях предотвращения снежных заносов землепользователи вправе осуществлять в зимнее время специальное ограждение для снегозадержания. Подобное ограждение нельзя делать на возвышенных местах, поскольку это будет необоснованным препятствием для переходов и переездов людей;
г) обстановка, которая сложилась в данной местности. Так, при возникновении в данной местности чрезвычайной экологической ситуации осуществляется прекращение или приостановление деятельности различных объектов, если они отрицательно или неблагоприятно влияют на окружающую среду, на здоровье человека и на его генетический фонд; при придании данной местности статуса зоны экологического бедствия допускается лишь деятельность тех объектов, которая связана с обслуживанием проживающего на данной территории населения (железнодорожный, автомобильный транспорт), деятельность же остальных приостанавливается и т. п.
Содержание прав и обязанностей субъектов на всех землях специального назначения сводятся к следующему.
1. Строго целевое использование данных земельных участков. Эти земли нельзя использовать, к примеру, для жилищного и дачного строительства, предпринимательской деятельности, не имеющей отношения к обороне.
Исключением из этого правила могут служить обстоятельства, предусмотренные земельным законодательством или особо оговоренные в целевом назначении указанного земельного участка. Например, право использовать для сенокошения полосы отвода железных дорог; право отвода в полосах железных дорог служебных наделов.
2. Рациональное использование земельных участков, выражающееся в том, что:
а) при отводе данных участков для возведения объектов должна быть обеспечена максимальная экономия земельной площади под возводимый объект, которая достигается путем:
— введения нормативов (норм отвода) для типичных объектов, например, размер полос отвода для автомобильных и железных дорог;
— технико-экономическим обоснованием размеров отвода в проектной документации, где делается расчет рациональной потребности в земельной площади;
б) при организации территории должно обеспечиваться рациональное размещение элементов соответствующего объекта, обеспечивающее обязательное условие охраны труда (ст. 140 Кодекса законов о труде РФ);
в) каждый субъект земельных правоотношений, которому предоставлены земли специального назначения, обязан осуществлять их благоустройство, озеленение и другие мероприятия.
3. Охрана земель сельскохозяйственного назначения. Каждый объект, возводимый на землях специального назначения, должен отвечать требованиям безопасности для сельскохозяйственного производства, поскольку значительная часть этих земель расположена в сельской местности. В частности, запрещается ввод в эксплуатацию промышленных и иных объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, выбросов и сбросов до уровня предельно допустимых нормативов (ст. 44 Закона об охране окружающей природной среды).
Охрана земель сельскохозяйственного назначения осуществляется уже в ходе отвода земель для специальных нужд, при котором соблюдаются следующие правила:
а) пригодные для нужд сельского хозяйства земли должны отводиться в первую очередь в сельскохозяйственное использование, а для специального использования должны отводиться земли либо непригодные для сельского хозяйства, либо угодья худшего качества;
б) неиспользуемые земли специального назначения субъекты данного вида землепользования могут передавать гражданам и сельскохозяйственным организациям во временное пользование. Иначе говоря, даже при изъятии земель сельскохозяйственного назначения закон предоставляет возможность обеспечивать приоритет сельскохозяйственных целей при любых возможностях для этого, которые возникают в ходе хозяйственной эксплуатации земель.
Охрана самих объектов, для которых отведены земли специального назначения, от нарушений со стороны соседствующих объектов и соседних землепользователей. С этой целью применяется введение охранительных зон со специальным режимом, которые:
а) остаются в границах прежних пользователей, находящихся по соседству, не подлежат изъятию у них;
б) наделяются особым режимом использования, направленным на обеспечение нормальной уставной производственно-хозяйственной деятельности объектов, находящихся на землях специального назначения;
в) служат своего рода “буфером”, предотвращающим отрицательное воздействие как от соседних землепользователей на земли специального назначения, так и в обратном направлении. Например, полосы отвода автомобильных дорог не только обеспечивают отдаление сельскохозяйственной деятельности на соседних полях от дороги, гарантируя безопасность движения на ней (от пасущегося скота, к примеру), но и обеспечивают экологическую безопасность для сельского хозяйства (травяной покров вблизи дорог заражен вредными веществами и не должен использоваться для сенокошения)1.
Общий правовой режим земель специального назначения, присущий всем видам входящих в состав этих земель землепользований, действует в каждом из этих видов землепользований в преломлении к специальному режиму, установленному законом для земель промышленности, транспорта, связи и др.
Рассмотрим его подробнее применительно к отдельным видам этих земель.

 

Понятие земель промышленности. Земли промышленности как отдельный вид рассматриваемой категории земель находятся только вне территорий населенных пунктов. Это объясняется тем, что земли, занятые промышленными предприятиями в городах и других населенных пунктах, включаются в состав земель населенных пунктов. К землям промышленности относятся земельные участки, которые предоставлены для размещения и эксплуатации предприятий обрабатывающей, энергетической, горнодобывающей и других отраслей промышленности. Это земли, занятые фабриками, заводами, тепловыми электростанциями, шахтами, рудниками, карьерами, приисками и другими горнодобывающими предприятиями.
Наиболее важными признаками земель промышленности являются: расположение этих земель вне территорий населенных пунктов и обслуживание ими производственных, хозяйственных и жилищно-строительных нужд промышленных предприятий.
Размеры земельных участков для размещения и эксплуатации промышленных предприятий не устанавливаются в законодательном порядке. Размер земельного участка для промышленного предприятия устанавливается в каждом случае в соответствии с утвержденным в надлежащем порядке проектом строительства или реконструкции предприятия. Земельные участки предоставляются промышленным предприятиям для их производственной деятельности и используются для размещения производственных объектов, цехов, складов, прокладки коммуникаций и других целей.
Промышленные предприятия обязаны использовать свои земельные участки строго по целевому назначению, в связи с их производственной деятельностью. Хотя промышленные предприятия могут образовывать подсобные сельские хозяйства, но для этих целей им предоставляются земельные участки, которые относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения.
Санитарно-защитные зоны. Производственная деятельность промышленного предприятия представляет собой источник повышенной опасности для населения и состояния окружающей среды, поэтому на соседних земельных участках устнавливаются особые санитарно-защитные зоны. Цель установления этих зон — обеспечить санитарную защиту местности от промышленных выбросов. Установление таких зон — особенность правового режима этих земель.
Порядок установления санитарно-защитных зон определен в Санитарных правилах и нормах СанПиН 2.2.1/2.1.1.567-96 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 г. № 41. В санитарных правилах содержатся гигиенические требования, предъявляемые к размеру санитарно-защитных зон в зависимости от санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов, к их организации и благоустройству, основания к пересмотру этих размеров.
Санитарно-защитная зона устанавливается вокруг каждого промышленного предприятия и других объектов, которые могут быть источниками химического, биологического или физического воздействия на окружающую среду и здоровье человека. Минимальные размеры санитарно-защитных зон могут составлять от 2000 м до 100 м. Для крупных промышленных предприятий и комплексов производств (черная и цветная металлургия, предприятия нефтепереработки и нефтехимии, биосинтеза, лесопромышленный комплекс и др.) размеры санитарно-защитных зон обосновываются проектирующей организацией и устанавливаются в каждом случае по решению Главного государственного санитарного врача РФ или его заместителя.

Требования об установлении санитарно-защитных зон для промышленных объектов, представляющих особую опасность, установлены в Федеральном законе от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (в ред. от 10 февраля 1997 г.)*. В целях защиты населения в районе размещения ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения устанавливаются особые территории — санитарно-защитная зона и зона наблюдения. В санитарно-за-щитной зоне и зоне наблюдения должен осуществляться контроль за радиационной обстановкой. Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии, который согласовывается с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора и утверждается органами местного самоуправления.

* СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552; 1997. № 7. Ст. 808.

В санитарно-защитной зоне запрещается размещение жилых и общественных зданий, детских учреждений, а также не относящихся к функционированию ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения лечебно-оздоровительных учреждений, объектов общественного питания, промышленных объектов, подсобных и других сооружений и объектов, не предусмотренных утвержденным проектом санитарно-защитной зоны. Использование для хозяйственных целей существующих объектов и сооружений, расположенных в санитарно-защитной зоне, при изменении профиля их использования возможно по представлению эксплуатирующей организации с разрешения органов государственного регулирования безопасности.
В зоне наблюдения, включающей в себя санитарно-защитную зону, на граждан распространяется действие мер по социально-экономической компенсации за дополнительные факторы риска, а также мер по аварийному планированию. Необходимость установления зоны наблюдения, ее размеры и границы определяются в проекте на основании характеристик безопасности объектов использования атомной энергии и согласовываются с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора. В зоне наблюдения органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора могут вводиться ограничения на хозяйственную деятельность в соответствии с законодательством РФ.
Убытки, причиненные установлением санитарно-защитной зоны и зоны наблюдения, возмещаются эксплуатирующей организацией в соответствии с законодательством РФ. Для некоторых объектов использования атомной энергии в соответствии с характеристиками безопасности этих объектов санитарно-защитная зона и зона наблюдения могут быть ограничены пределами территории объекта, здания, помещения.
Экологические требования. Законодательство предусматривает специальные экологические и санитарно-гигиенические требования к размещению, проектированию и вводу в эксплуатацию объектов, строений и сооружений, влияющих на состояние земель (ст. 103 ЗК). При размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов, строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. Оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных защитных мероприятий производятся по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы, без положительного заключения которых запрещается внедрение новой техники и технологий, строительство (реконструкция) предприятий и других объектов. Аналогичные требования предусмотрены в ст. 65 ЛК РФ и ст. 105 ВК РФ.
Комплексные экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов закреплены в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 40 и 41). При размещении, технико-экономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике, водном, коммунально-бытовом хозяйстве, при прокладке линий электропередачи, связи, трубопроводов, каналов, иных объектов, оказывающих прямое либо косвенное влияние на состояние окружающей природной среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, предусматриваться мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды.
Нарушение этих требований влечет за собой приостановление до устранения недостатков либо полное прекращение деятельности по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию экологически вредных объектов в соответствии с предписанием специально на то уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпи-демиологического надзора.
В случае размещения предприятий, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения.
Что особенно важно — места строительства предприятий, сооружений и иных объектов определяются в соответствии со ст. 28 ЗК и требованиями санитарно-эпидемиологического законодательства при наличии положительного заключения специально на то уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума.

 

Земли энергетики используются в качестве пространственного операционного базиса для размещения соответствующих энергетических объектов. Основные положения правового режима земель энергетики содержаться в статье 89 Земельного кодекса. Землями энергетики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов энергетики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом, федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Выделяются два подвида земель энергетики. К первому подвиду относятся земельные участки для размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов. Ко второму подвиду – земельные участки, на которых находятся воздушные линии электропередачи, подстанции, распределительные пункты, другие сооружения и объекты энергетики.

Для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов энергетики могут устанавливаться охранные зоны электрических сетей. Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Действующее законодательство предусматривает специальные требования, касающиеся энергетических объектов. Так, при проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства.

Должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы.

Ядерные установки, в том числе атомные станции, размещаются при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных государственных экспертиз, подтверждающих экологическую и радиационную безопасность ядерных установок.