Сущность налогового администрирования

До рассмотрения процесса налогового администрирования в российской налоговой системе, следует, прежде всего, проана­лизировать сущность этого понятия. Это тем более важно, что оно отсутствует в НК РФ. Кроме того, в экономической литературе при обсуждении проблем путей дальнейшего совершенствования нало­гового администрирования в стране, участники дискуссии вклады­вают в это понятие разное экономическое содержание. Между тем, раскрытие содержания данного понятия имеет не только чисто тео­ретическое, но и сугубо практическое значение. От того, как мы понимаем этот термин, в значительной мере зависят качество ана­лиза налоговых отношений и процесса налогообложения, а также эффективность мер, предлагаемых по совершенствованию нало­гового администрирования.

Достаточно широкое распространение получило мнение, согласно которому налоговое администрирование сводится к контролю государственных органов за исполнением налогового законодательства, выявлению допущенных нарушений, взысканию уплаченных налогов и применению финансовых санкций к нарушителям. В частности, примерно так трактует данное понятие один из наиболее авторитетных финансовых справочников – «Финансово-кредитный энциклопедический словарь». Он определяет налоговое администрирование как «деятельность налоговых органов (в соответствии с их полномочиями) по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства РФ организациями и физическими лицами». Таким образом, авторы дан­ного определения не только достаточно сильно сужают понятие но и ограничивают его при этом деятельностью исключительно налоговых органов, исключая таможенные и другие уполномо­ченные государством органы. Для научного обоснования поня­тия «налоговое администрирование» необходимо, прежде всего, установить, какой смысл вкладывается в слово «администрирова­ние». Администрировать (от лат.) означает управ­лять формально, бюрократически, посредством приказов, коман­дования. Применительно к налогам администрирование представ­ляет управление налоговым процессом, который включает в себя не только контроль государственных органов за исполнением нало­гового законодательства.

Налоговый процесс представляет собой многогранную деятель­ность государственных органов и органов местного самоуправ­ления. Данная деятельность охватывает вопросы формирования и корректировки налогового законодательства, контроля за пра­вильностью исчисления, своевременностью и полнотой уплаты налогов, соблюдения законодательно установленных прав и обя­занностей всех участников налоговых отношений, прогнозиро­вания налоговых поступлений и их распределения между бюдже­тами разных уровней и ряд других вопросов.

Таким образом, налоговое администрирование можно определить как управленческую деятельность государства и местных органов по налоговому планированию, формированию и совершенствованию системы налогов и сборов, контролю за соблюдением налогового законодательства и соблюдением прав и обязанностей участников налоговых отношений.

 

Органы, осуществляющие в Российской

Федерации налоговое администрирование:

Их полномочия и функции

Государство осуществляет указанную деятельность через сис­тему образованных органов, уполномоченных осуществлять нало­говое администрирование. В связи с этим следует рассмотреть пере­чень и основные полномочия органов, осуществляющих налоговое администрирование, т.е. налоговых администраторов.

Налоговые администраторы - это государственные и местные органы, которым законодательно предоставлены соответствующие полномочия по осуществлению налогового процесса.

В первую очередь, это законодательные органы федерального и регионального уровня и представительные органы местного само­управления, осуществляющие в пределах своей компетенции при­нятие соответствующих законов по формированию и совершенст­вованию налоговой системы, а также определяющие уровень нало­говых поступлений на очередной финансовый год. Выработку налоговой политики на длительную и ближайшую перспективу, разработку законопроектов в области налогообложения осущест­вляют исполнительные органы власти.

Контроль за исполнением налогового законодательства, за своевременной и полной уплатой налогов, законностью исполь­зования предоставленных налогоплательщикам прав, планиро­вание налоговых поступлений и их распределение между бюдже­тами разных уровней осуществляют соответствующие уполномо­ченные федеральные, региональные и местные органы. При этом для одних налоговое администрирование является основной функ­цией, другие наряду с налоговым администрированием осущест­вляют множество других функций.

К числу специально образованных налоговых администрато­ров относятся ФНС России и ее территориальные подразделения, т.е. налоговые органы. Права и обязанности других налоговых администраторов в значительной степени сужены. В их число вхо­дят: ФТС России и ее территориальные подразделения (таможен­ные органы), Минфин России и финансовые подразделения РФ и муниципальных образований, органы внутренних дел, Счетная палата РФ. Соответствующее законодательство и, прежде всего НК РФ, четко прописывают права и обязанности каждого из этих органов в области налогового администрирования.

В частности, на Минфин России возложена задача разработки совместно с ФНС России и другими федеральными органами испол­нительной власти предложений о налоговой политике государ­ства, развитии налогового законодательства и совершенствова­нии налоговой системы страны. Кроме того, оно осуществляет планирование налоговых поступлений при подготовке проекти­ровок федерального бюджета. Примерно те же функции выпол­няют региональные и местные финансовые органы. Что касается конкретных проблем взаимоотношений налогоплательщиков и государства, то Минфин России и финансовые органы в соответ­ствии с НК РФ осуществляют нормативно-правовое регулирова­ние в налоговой сфере. В соответствии со ст. 34.2 НК РФ им предо­ставлено право и на них возложена обязанность давать письмен­ные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения соответственно федерального законодательства, законодательства РФ и нормативно-правовых актов муниципальных образований о налоговых платежах и сборах. Эти разъяснения они могут давать исключительно в пределах своей компетенции в срок, не превы­шающий двух месяцев со дня поступления от налогоплательщика, плательщика сборов или налогового агента соответствующего запроса. Данный срок может быть продлен еще на один месяц по решению руководителя соответствующего финансового органа или его заместителя.

ФТС России и ее территориальные органы занимаются взиманием налогов в случаях, установленных налоговым законодательством, исключительно при перемещении товаров через таможен­ную границу страны. В соответствии с положениями НК РФ долж­ностные лица таможенных органов несут такие же обязанности, как и должностные лица налоговых органов. Таможенные органы при взимании налогов пользуются правами и несут обязанности налоговых органов. В частности, они пользуются правом контроля за своевременностью и полнотой уплаты налогов при таможен­ном оформлении товаров, могут привлекать к ответственности лиц за нарушение налогового законодательства.

С середины 2010 г. таможенным органам предоставлено право принимать решения о признании безнадежной к взысканию задол­женности по налогам, пеням и штрафам, подлежащим уплате в связи с перемещением товаров через российскую таможенную границу, и их списании по основаниям, изложенным в НК РФ. Такими основаниями являются, в частности, ликвидация орга­низации, банкротство индивидуального предпринимателя или смерть физического лица. Но такое право таможенные органы имеют только в той части задолженности, которая не погашена по причине недостаточности имущества организации и индиви­дуального предпринимателя, а по физическим лицам — в части ее превышения над стоимостью наследственного имущества.

Кроме того, таможенные органы осуществляют планирование поступлений налоговых и таможенных платежей, а также разра­батывают предложения в правительство по совершенствованию практики налогообложения при перемещении товаров через таможенную границу РФ. Их функции налогового администрирования в части контроля ограничиваются взиманием с юридических и физических лиц экспортной и импортной таможенной пошлины, а также НДС и акцизов при импорте товаров в Российскую Федера­цию. Одновременно таможенные органы несут ответственность за убытки, которые они причинили налогоплательщикам из-за своих неправомерных действий или принятых решений или, наоборот, бездействия. Так же как и ФНС России, ФТС России является единой централизованной системой таможенных органов, состоящей из центрального аппарата, таможенных управлений, таможен и пос­тов. Она подчиняется Правительству РФ. В области налогов и сбо­ров ФТС России не имеет права осуществлять нормативно-правовое регулирование, которое, как уже указывалось, входит в компетен­цию Минфина России. Что касается такого регулирования в сфере таможенной пошлины и таможенных сборов, то такого права она также не имеет. Оно осуществляется Правительством РФ.

Права органов внутренних дел в части контроля за правильно­стью исчисления, своевременностью и полнотой перечисления налогов и сборов в бюджет достаточно ограниченны. Основная их функция — предупреждение, выявление, пресечение и рассле­дование нарушений законодательства о налогах и сборах, явля­ющихся преступлениями или административными правонаруше­ниями. Они имеют право по запросу налоговых органов участ­вовать совместно с ними в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках. Кроме того, при выявлении орга­нами внутренних дел каких-либо обстоятельств, входящих в ком­петенцию налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в 10-дневный срок направить необходимые материалы в соответ­ствующий налоговый орган. Так же как налоговые и таможенные органы, они несут ответственность за убытки, которые они при­чинили налогоплательщикам, плательщикам сборов и налого­вым агентам из-за своих неправомерных действий или принятых решений или, наоборот, бездействия должностных лиц и других работников при исполнении ими служебных обязанностей.

Определенные полномочия налогового администрирования возложены на Счетную палату РФ. В соответствии с Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Феде­рации» на нее возложен контроль за своевременным и полным исполнением доходов федерального бюджета и бюджетов феде­ральных внебюджетных фондов. В связи с этим сотрудники Счет­ной палаты РФ обязаны и имеют право проверять эффективность и качество контрольной работы налоговых и таможенных органов в налоговой сфере. Указанный орган может также осуществлять контроль за полнотой и своевременностью уплаты налогов теми налогоплательщиками и плательщиками сборов, которые пользу­ются налоговыми льготами и преимуществами, которые им предо­ставлены федеральными органами или законодательством.

Основным звеном в данной области налогового администри­рования являются специально образованные в этих целях налого­вые органы. На них НК РФ и другими законами возложены главные задачи по контролю за реализацией налогового законодательства.

Налоговые органы России представляют собой единую независимую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей.

В указанную систему входят федеральный орган исполнитель­ной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов (в настоящее время это ФНС России), и его тер­риториальные органы. Каждый из этих органов — и ФНС России, и территориальные органы — является юридическим лицом, имеет самостоятельную смету расходов, текущие счета в учреждениях банков. В этой структуре существует вертикальная подчиненность нижестоящего органа вышестоящему и всеобщая подчиненность руководителю ФНС России.

Федеральная налоговая служба подчиняется Минфину России. Более подробно права и обязанности налоговых органов будут рас­смотрены в следующих темах.