Территория как признак статуса Забайкальского края

Государственное территориальное устройство субъекта Российской Федерации не отнесено ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации государственное территориальное устройство субъектов Российской Федераии является исключительной сферой ведения республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. [8]

Национально-территориальное государственное устройство субъектов Российской Федерации основано на административно-территориальном делении, которое, с одной стороны, обеспечивает централизованное единство государственной власти и территориальную целостность субъекта Российской Федерации, а, с другой стороны, ограничение властных функций по вертикали и их децентрализацию через местные органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также посредством самоуправления национальных административно-территориальных образований[9].

Территория Забайкальского края, в соответствии со ст. 2 Устава является частью единой территории Российской Федерации.

Граница края с другими субъектами Российской Федерации может быть изменена только с их взаимного согласия.

Изменение границы края может быть осуществлено при условии свободного прямого волеизъявления большинства граждан, проживающих на территории края, путем краевого референдума.

В соответствии со ст. 6 Устава в целях осуществления государственного управления вся территория Забайкальского края делится на административно-территориальные единицы.

Кроме этого, в целях осуществления местного самоуправления территория края разграничивается между муниципальными образованиями.

Таким образом, параллельно существует два территориального деления – на территории административных единиц и на территории муниципальных образований.

Принципы административно-территориального устройства края, виды административно-территориальных единиц, их статус и состав, порядок их создания, преобразования и упразднения, а также установления и изменения их границ определяются законами края[10].

Создание, преобразование и упразднение административно-территориальных единиц, изменение их границ, установление административных центров административно-территориальных единиц осуществляются с учетом мнения населения соответствующей территории в соответствии с законом края.

В соответствии со ст. 3 Закона Забайкальского края «Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края» Забайкальский край состоит из административно-территориальных единиц и входящих в них населенных пунктов.

Административно-территориальная единица – часть территории Забайкальского края, служащая территориальной основой для создания и (или) деятельности органов государственной власти, отнесенная в установленном порядке к одному из видов административно-территориальных единиц, имеющая статус, наименование, установленные границы и административный центр;

Населенный пункт – территория, имеющая наименование, статус, компактную застройку в пределах установленной границы и служащая местом постоянного и временного проживания людей.

Законодательством Забайкальского края установлены следующие виды административно-территориальных единиц:

1) район – административно-территориальная единица, в границах которой расположены городские и сельские населенные пункты с прилегающими к ним землями, которые объединены вокруг административного центра района. В законах Забайкальского края слова «административный район» и «район» применяются в одном значении.

2) Агинский Бурятский округ – административно-территориальная единица с особым статусом, созданная в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа».

3) закрытое административно-территориальные образование (ЗАТО) – административно-территориальная единица с особым статусом, созданная в соответствии с федеральным законом.

Законодательством Забайкальского края установлены виды и категории населенных пунктов.

По роли в экономической жизни и управлении, характеру организации территории Забайкальского края все населенные пункты Забайкальского края делятся на виды: городские населенные пункты и сельские населенные пункты.

Городские населенные пункты подразделяются на следующие категории: город, поселок городского типа (рабочий и курортный).

Город – населенный пункт, являющийся промышленным, культурным и административным центром, имеющим развитую социальную, производственную, инженерную и транспортную инфраструктуры, с населением не менее пяти тысяч жителей, преимущественно (не менее половины от общего числа трудоспособного населения) занятым несельскохозяйственными видами производства и обслуживания.

Поселок городского типа (рабочий или курортный) – населенный пункт с населением, преимущественно (не менее половины от общего числа трудоспособного населения) занятым несельскохозяйственными видами производства и обслуживания, либо населенный пункт, расположенный в местности, имеющей лечебно-оздоровительное значение, с численностью населения не менее одной тысячи жителей, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в этот населенный пункт составляет не менее 50 процентов постоянного населения.

К сельским населенным пунктам относятся населенные пункты, не соответствующие характеристикам городских населенных пунктов. Сельские населенные пункты подразделяются на следующие категории: село, поселок, станция, поселок сельского типа, поселок при станции, населенный пункт, разъезд, хутор.

Законодательство определяет, что населенные местности, имеющие временное значение и непостоянный состав населения или являющиеся объектами служебного назначения (железнодорожные будки, дома лесников, заимки, полевые станы, метеостанции, животноводческие стоянки, прииски, лесоучастки, чабанские стоянки, дачные поселки и другие объекты), а также одиночные дома не являются самостоятельными населенными пунктами и числятся за теми населенными пунктами, с которыми находятся в административных, производственно-коммерческих и социально-бытовых отношениях.

Создание, преобразование, упразднение районов и населенных пунктов, установление или изменение границ административно-территориальных единиц, установление и перенесение административных центров районов осуществляются с учетом мнения населения или органов местного самоуправления соответствующей территории. Мнение населения выявляется в соответствии с формами, установленными федеральными законами для непосредственного осуществления населением местного самоуправления, уставами муниципальных образований и (или) муниципальными нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

В настоящее время в новых субъектах Российской Федерации приняты уставы, в которые включены специальные нормы, посвященные административно-территориальным единицам с особым статусом. Поэтому исследование правового статуса административно-территориальных единиц целесообразно провести в ракурсе рассмотрения вариативности элементов данного статуса, закрепленных в уставах новых субъектов Российской Федерации[11].

К числу атрибутивных признаков округов, согласно уставам, следует отнести следующие.

Во-первых, собственные органы управления. Наличие собственных органов управления является одной из важнейших характеристик, указывающей на особый статус таких единиц.

Так, Устав Пермского края в Коми-Пермяцком округе учреждает институт должностного лица, возглавляющего Коми-Пермяцкий округ. Глава Коми-Пермяцкого округа как должностное лицо возглавляет в ранге министра края краевой орган исполнительной власти Министерство края по делам Коми-Пермяцкого округа. Аналогичная система управления округом была воссоздана и в Иркутской области.

Вторым элементом особого статуса указанных округов является особая организация их территории. Это выражается, прежде всего, в уставных положениях о территориальной целостности данных округов. Так, например, одним из принципов административно-территориального устройства уставы Красноярского и Пермского краев указали принцип территориальной целостности административно-территориальной единицы.

В третьих, несмотря на нивелирование в Красноярском крае статуса округов до муниципальных районов, в остальных федеральных конституционных законах и уставах субъектов четко прослеживается логика создания данных округов в качестве надмуниципальных структур. Так, например, ст. 109 Забайкальского края подчеркивает, что организация местного самоуправления на территории Агинского Бурятского округа осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и Забайкальского края с учетом особенностей административно-территориальной единицы[12].

Важной особенностью является то, что административно-территориальные единицы являются преемниками автономных округов, образованных по национально-территориальному признаку.

Таким образом, анализ законодательства объединенных субъектов показывает, что сборными атрибутивными признаками особого статуса административно-территориальных единиц являются: целостность и единство территории в пределах установленных ранее границ, административное деление, административный центр, собственные органы управления, символика, использование в официальных сферах общения национального языка[13].

В зависимости от вариативности набора указанных признаков, округа можно разделить на три группы. Первая группа предполагает наиболее жесткую правовую регламентацию статуса административно-территориальной единицы, фактическую трансформацию округа в муниципальный район. Исключение составляет лишь гарантированное федеральным конституционным законом представительство административно-территориальной единицы в законодательном органе объединенного субъекта. Примером такого урегулирования правового статуса административно-территориальной единицы является законодательство Красноярского края.

Второй вариант правового регулирования особого статуса административно-территориальной единицы был реализован в Иркутской области и Камчатском крае. В указанных субъектах, на наш взгляд, логика категории «особый статус административно-территориальной единицы» была соблюдена больше, и статус бывших автономных округов не стали нивелировать до статуса муниципальных образований. Согласно федеральным конституционным за

конам и уставам вышеназванных субъектов, административно-территориальные единицы с особым статусом здесь являются надмуниципальными структурами. Вследствие этого в органах исполнительной власти субъектов были созданы специальные администрации территориальных единиц, а в законодательных органах увеличена норма представительства от них[14].

Третий вариант правовой регламентации особого статуса административно-территориальной единицы является наиболее широким, и применен в Забайкальском и Пермском краях. Здесь прослеживается попытка законодателя сформировать административную автономию в рамках округов.

Если принять во внимание, что три варианта регулирования были выделены на основе анализа законодательства о пяти объединенных субъектах, то напрашивается вывод, что законодатели в настоящее время не пришли к единому пониманию особого статуса административно-территориальной единицы. Если учитывать также и то, что процессы по объединению субъектов имели целью упорядочить сложный субъектный состав Российской Федерации и административно-территориальную структуру страны, решить «проблему» сложносоставных субъектов Российской Федерации в целях эффективности управления, то можно сделать вывод и о том, что данные цели также не были достигнуты. Фактически в Российской Федерации появился новый вид субъектов Российской Федерации – объединенные субъекты с административно территориальными единицами, обладающими особым (практически всегда различным) статусом.

Таким образом, реформа если и не привела к кардинально противоположным результатам, то дала определенный концептуальный сбой. И если все же действительно преследуется цель оптимизации управления территориями, то одним из выходов из создавшейся правовой ситуации видится принятие единого федерального закона об особом статусе административно-территориальной единицы в объединенных субъектах[15].

Так или иначе, за исключением Красноярского края, анализ соответствующих объединительных федеральных конституционных законов и уставов вновь образованных субъектов Российской Федерации позволяет сделать следующие обобщения: 1. Административно-территориальные единицы с особым статусом учреждаются федеральными конституционными законами, этими же законами сохраняется их территориальное единство в границах соответствующих бывших автономных округов – субъектов Российской Федерации. 2. Статус этих административно-территориальных единиц устанавливается федеральным законодательством (на данный момент это только соответствующие объединительные федеральные конституционные законы), уставами и законами вновь образованных субъектов Российской Федерации. 3. В рамках особого статуса эти административно-территориальные единицы получают дополнительные права и обязанности по сравнению с обычными административно-территориальными единицами: наличие специальных органов государственной власти, представительство в законодательном органе субъекта Российской Федерации, отдельные разделы в программах социально-экономического развития соответствующего субъекта Российской Федерации и т. д. 4. Закрепление дополнительных прав и обязанностей в уставах и законах субъектов Российской Федерации означает, что их изъятие возможно лишь в порядке внесения изменений и поправок в указанные правовые акты[16].

Учреждение административно-территориальных единиц с особым статусом в процессе образования новых субъектов Российской Федерации привело к тому, что появились региональные территориальные автономии в административной форме. Таким образом, объединение «сложносоставных» субъектов Российской Федерации привело к образованию в границах бывших автономных округов национально-территориальных автономных образований регионального уровня[17].

Как было сказано выше, Агинский Бурятский округ – административно-территориальная единица с особым статусом, созданная в составе Забайкальского края в границах территории Агинского Бурятского автономного округа.

Статус Агинского Бурятского округа устанавливается федеральными законами, Уставом и законами Забайкальского края.

Можно выделить следующие особенности Агинского Бурятского округа как административно йединицы с особым статусом.

Во-первых, в границах Агинского Бурятского округа находятся административные районы: Агинский, Дульдургинский и Могойтуий, то есть данная административная единица включает в свой состав три.

Во-вторых, хотя государственная власть на территории Агинского Бурятского округа осуществляется органами государственной власти Забайкальского края, однако, в структуре исполнительных органов государственной власти края образуется исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, осуществляющий функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и координации деятельности их территориальных органов на территории Агинского Бурятского округа. Руководитель указанного органа одновременно является заместителем председателя Правительства края. Таким органом является Администрация Агинского Бурятского округа[18].

В третьих, Законодательное Собрание Забайкальского края на срок своих полномочий образует консультативно-совещательный орган – Собрание представителей Агинского Бурятского округа, обеспечивающий формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций.

В четвертых, исполнительные органы государственной власти края и их территориальные органы разрабатывают и участвуют в реализации на территории Агинского Бурятского округа федеральных, краевых целевых программ, в том числе по сохранению и развитию национальной культуры, языка, национальных видов спорта, народных промыслов и ремесел, а также в реализации приоритетных национальных проектов, в которых цели и источники финансирования выделяются обособленно.

В пятых, на территории Агинского Бурятского округа наряду с государственным языком может использоваться бурятский язык, обеспечивается право граждан получать и распространять информацию на бурятском языке через средства массовой информации, органы государственной власти края способствуют созданию на территории Агинского Бурятского округа учреждений образования и культуры для сохранения языков и культур.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствуют федеральные законы, устанавливающие правоотношения в вопросах определения особого статуса административно-территориальных единиц в составе субъекта Российской Федерации, хотя уже образованы новые субъекты Российской Федерации, в состав территорий которых входят административно-территориальные единицы с особым статусом. В целях устранения пробела в правовом регулировании вопросов, связанных с установлением особого статуса административно-территориальных единиц в составе новых субъектов Российской Федерации и установления общих правил для федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, связанных с определением особого статуса административно-территориальной единицы в новом субъекте Российской Федерации представляется целесообразным принятие федерального закона «Об особом статусе административно-территориальных единиц в составе объединенных субъектов Российской Федерации»[19].

Начиная с 2003 г., укрупнение регионов как направление преобразований в государственно-территориальном устройстве Российской Федерации перешло от дискуссий на тему о его целесообразности к практическому воплощению. В 2005-2008 гг. объединительный процесс охватил 11 субъектов Российской Федерации, было осуществлено 5 объединительных проектов, в результате число субъектов Российской Федерации сократилось с 89 до 83. Таким образом, процесс объединения регионов, в частности, «матрешечных» субъектов состоялся, на карте Российской Федерации появились новые объединенные субъекты[20].

Объединительный процесс в регионах столкнулся с проблемой «особого статуса» бывших автономных округов в составе новых субъектов Российской Федерации. Этот политико-правовой вопрос до сих пор не решен. Бывшие автономные округа пытались отстаивать право на «особый статус», мотивируя это тем, что жители автономных округов шли на референдумы и голосовали за объединение только потому, что округ, перестав быть автономным, сохранит «особый статус» в будущем укрупненном регионе. Опубликованные и утвержденные после референдумов федеральные конституционные законы содержат статьи об особом статусе округов. В Забайкалье представители бурятского этноса фактически полностью пытаются юридически реставрировать бывшую автономию Агинского округа[21].

Как было сказано выше, на территории края могут создаваться закрытые административно-территориальные образования, которые имеют особый статус. Порядок образования, правовой статус закрытого административно-территориального образования определяются федеральным законодательством[22].