Счетная палата как орган финансового контроля

Важное место в системе государственного финансового контроля принадлежит Счетной палате. Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим и независимым контрольным органом. Она образована Федеральным Собранием в соответствии с Конституцией (статья 101). Порядок формирования Счетной палаты определен Конституцией и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" № 4-ФЗ от 11.01.1995 и выглядит следующим образом: Государственная Дума назначает на должность Председателя Счетной палаты, Совет Федерации – его заместителя; половина состава аудиторов назначается Думой и половина – Советом Федерации. Срок полномочий Председателя Счетной палаты составляет шесть лет. Постановление о его назначении принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы.

Задачи Счетной палаты определены федеральным законом. К их числу относятся:

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;
• финансовая экспертиза проектов законов и других нормативных актов, предусматривающих расходы федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение бюджета и внебюджетных фондов;
• анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета, подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса;
• контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств в Центральном банке, уполномоченных банках и других финансово-кредитных учреждениях;
• регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Хотя Счетная палата образована парламентом и подотчетна ему, при решении возложенных на нее задач в соответствии она обладает организационной и функциональной независимостью. Она обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Эта работа включает в себя: оперативный контроль за исполнением бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям бюджета; экспертизу проектов федерального бюджета, других законов, программ, международных договоров по финансовым вопросам; анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе; подготовку предложений по совершенствованию бюджетного законодательства; подготовку заключений по исполнению федерального бюджета отчетного года и их представление в Федеральное Собрание; подготовку заключений и ответов на запросы органов государственной власти.

Важнейшими направлениями работы Счетной палаты являются контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая и информационная деятельность.

Контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в следующих формах:

• контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов; оценка обоснованности законопроектов, представленных исполнительной властью;
• определение эффективности и целесообразности использования государственной собственности, контроль за поступлением в бюджет доходов от госсобственности;
• контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России, за использованием кредитных ресурсов;
• контроль за банковской системой в части обслуживания федерального бюджета и государственного долга РФ.

Счетная палата проводит комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным статьям федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов. Ее контрольные полномочия распространяются на все государственные органы и учреждения, федеральные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, предприятия и организации всех форм собственности, банки и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения, если они:

• получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета;
• используют федеральную собственность либо управляют ею;
• имеют налоговые, таможенные и иные льготы, предоставленные федеральными законами или органами власти.

Все названные субъекты обязаны предоставлять информацию, необходимую для деятельности Счетной палаты, при проведении ревизий, проверок, а также по ее запросам. Неправомерный отказ, уклонение от предоставления документов и материалов, а также предоставление заведомо неполной или ложной информации влечет за собой уголовную ответственность. Счетная палата может привлекать к проведению проверок другие контрольные органы государства, а также частные аудиторские фирмы и отдельных экспертов. Контрольные органы Президента, Правительства, министерств и ведомств обязаны оказывать содействие ее деятельности и предоставлять по запросам все необходимые сведения.

При выполнении своих служебных обязанностей инспекторам Счетной палаты предоставлены следующие права. Они могут беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, воинские части и подразделения, входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы. По итогам ревизии или проверки составляется отчет. При обнаружении хищений, злоупотреблений, подлогов и других нарушений инспектор вправе изъять необходимые документы. В этом случае составляется акт изъятия, и к делу прилагается опись или копия изъятых документов. Вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения проверки инспекторы не вправе.

О результатах проведенных проверок Счетная палата информирует обе палаты Федерального Собрания. Эти материалы публикуются в периодическом издании “Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации”, а также на официальном сайте www.ach.gov.ru.

Если в ходе ревизии были выявлены нарушения, наносящих государству прямой ущерб и требующие немедленного пресечения, Счетная палата выдает предписания администрации проверяемого предприятия, учреждения или организации. Предписание подписывается Председателем Счетной палаты или его заместителем. Оно является обязательным для исполнения. Если же организация его не исполняет или исполняет ненадлежащим образом, Счетная палата вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов операций по ее банковским счетам. Если проверка показала такие нарушения, которые влекут за собой уголовную ответственность, соответствующие материалы передаются Счетной палатой в правоохранительные органы.

Экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты включает экспертизу проектов законов, международных договоров, федеральных программ и других документов, касающихся федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и федеральной собственности, а также подготовку аналитических материалов по вопросам финансового контроля. В Счетной палате существует единая система контроля федерального бюджета, в основу которой положен непрерывный контрольный цикл продолжительностью три года. Этот цикл включает несколько последовательных стадий:

• предварительный контроль проекта бюджета будущего года;
• оперативный контроль в процессе исполнения бюджета текущего года;
• последующий контроль (комплексная документальная ревизия исполненного бюджета).

Таким образом, в течение каждого года Счетная палата одновременно работает с бюджетами трех лет – прошлого, текущего и будущего. Бюджет прошлого года находится в стадии комплексной ревизии, текущего – в стадии оперативного контроля, и будущего года – в стадии предварительного контроля. Рассмотрим эти этапы более подробно.

В ходе предварительного контроля показатели, заложенные в проект бюджета на очередной год, проходят экспертную проверку. Они сопоставляются с данными о ходе исполнения бюджета текущего года, состоянии отдельных статей доходов и расходов, внешних и внутренних заимствований. Учитывается информация о социально-экономическом положении страны, прогнозы развития экономики в целом, отдельных отраслей и регионов. На этой основе составляется заключение на проект федерального бюджета, которое утверждается Коллегией Счетной палаты. В нем отражаются следующие основные положения:

• соответствие законопроекта Бюджетному кодексу и другим нормативным актам;
• прогноз исходных макроэкономических показателей для составления проекта бюджета;
• основные характеристики бюджета и его особенности;
• доходы и расходы федерального бюджета;
• государственный долг и заимствования, обслуживание и погашение долговых обязательств;
• взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней и внебюджетными фондами;
• программная часть проекта бюджета, и др.

Счетная палата может также вносить предложения по корректировке различных параметров бюджета на этапе его обсуждения Государственной Думе.

Оперативный контроль исполнения бюджета проводится в течение года. Счетная палата в проверяет полноту и своевременность поступлений денежных средств, расходование бюджетных ассигнований, сопоставляет эти данные с утвержденными показателями, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ и на этой основе вносит предложения по совершенствованию бюджетного процесса.

Основными приемами оперативного контроля являются:

• анализ специальных форм отчетности, представляемых участниками бюджетного процесса;
• обработка копий первичных платежных документов, предоставляемых Министерством финансов и Центральным банком, на основании которых осуществлялись операции с бюджетными средствами;
• анализ других форм финансовой отчетности министерств и ведомств, Центрального банка и кредитных организаций, осуществляющих операции со средствами федерального бюджета;
• обобщение результатов контрольных мероприятий, проводимых по поручениям Федерального Собрания и по инициативе Счетной палаты;
• выборочные экспресс-проверки, необходимые для уточнения отдельных параметров исполнения бюджета;
• экспертные оценки.

На основе данных оперативного контроля Счетная палата составляется ежеквартальный отчет об исполнении федерального бюджета. Форма отчета утверждена Государственной Думой по согласованию с Советом Федерации. В нем отражаются фактические показатели доходов и расходов бюджета, а также их сопоставление с утвержденным планом за три, шесть, девять и двенадцать месяцев текущего года. Показатели рассчитываются нарастающим итогом, то есть за истекший период с начала года. Отчет утверждается Коллегией Счетной палаты и после этого направляется обеим палатам парламента.

После окончании финансового года Счетная палата проводит комплексную документальную ревизию уже исполненного бюджета. Для этого создается специальная рабочая группа. Проверке подлежат все платежные документы по остаткам, приходу, расходу и заимствованию бюджетных средств, лицевые счета казначейства, документы по исполнению федерального бюджета в Центральном банке и других финансовых учреждениях. Одновременно проводятся контрольные мероприятия во всех департаментах Минфина России, во всех министерствах и ведомствах. Выборочно проверяются территориальные управления и отделения казначейства.

По результатам комплексной ревизии составляются первичные акты, число которых измеряется несколькими сотнями, и сводный акт. На этой основе Счетная палата готовит заключение на проект закона об исполнении федерального бюджетаза соответствующий год, который составляется Правительством и представляется в Государственную Думу.

Экспертно-аналитической деятельность Счетной палаты заключается в экспертизе проектов законов, международных договоров, федеральных программ и других документов, касающихся федерального бюджета, государственныхвнебюджетных фондов и федеральной собственности, а также в подготовке аналитических материалов по вопросам финансового контроля.

Счетная палата проводит экспертизу проектов:

• федерального бюджета, отдельных статей его доходов и расходов, размеров государственного внутреннего и внешнего долга, бюджетного дефицита;
• законов и других нормативных актов по бюджетно-финансовым вопросам, которые вносятся на рассмотрение Государственной Думы;
• международных договоров, влекущих правовые последствия для федерального бюджета;
• программ, которые финансируются за счет средств федерального бюджета.

По всем названным документам Счетная палата готовит свои заключения. В них должны отражаться только факты, не должно быть политических оценок принимаемых решений.

Помимо экспертиз законопроектов, Счетная палата анализирует результаты проведенных контрольных мероприятий, исследует выявленные нарушения и отклонения в бюджетном процессе. На этой основе составляются предложения по развитию финансовой системы и совершенствованию бюджетного законодательства, которые направляются в Государственную Думу.

Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета

Завершающей стадией бюджетного процесса является составление отчета об исполнении бюджета, его рассмотрение и утверждение законодателями. В конце каждого года министр финансов издает распоряжение, в соответствии с котором начинается подготовка отчета об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Отчет составляется казначейством в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении закона о бюджете. Исходными данными для него служат отчеты главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

На основании распоряжения министра финансов все получатели бюджетных средств составляют свои годовые отчеты, в которых отражается информация об их доходах и расходах, выполнении заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, использовании выделенных субвенций, бюджетных кредитов и ссуд, а также закрепленного за ними государственного имущества. Государственные заказчики готовят сводный отчет об использовании бюджетных средств, выделенных им по госзаказам. Отчеты по всем подведомственных учреждений сводятся и обобщаются главными распорядителями.

Отчет от исполнении федерального бюджета за истекший год утверждается в форме закона. Для этого он должен быть представлен Правительством в Государственную Думу не позднее 1 июня следующего года. В этот же срока законопроект должен быть направлен в Счетную палату для подготовки заключения. Одновременно с ним в Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов, а также ряд других материалов:

• отчет о расходовании средств резервных фондов Правительства и Президента РФ;
• отчет Министерства финансов и других уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, кредитов;
• отчет Министерства финансов о предоставленных государственных гарантиях;
• отчет о внутренних и внешних заимствованиях РФ;
• отчет о доходах, полученных от использования государственного имущества;
• сводные отчеты о выполнении заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг;
• сводные отчетные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;
• реестр федеральной собственности на начало и конец года;
• отчет о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ на начало и конец года;
• отчет Федерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства.

В течение полутора месяцев после того, как отчет был направлен в Думу, Счетная палата проводит его проверку. При этом используются материалы контрольно-ревизионной деятельности. Итогом работы Счетной палаты является заключение по отчету Правительства об исполнении федерального бюджета, которое включает в себя:

1) заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов и каждому главному распорядителю, в котором отражаются суммы расходов по целевому назначению и факты нецелевого использования средств. Если часть средств была израсходована нецелевым образом, в заключении указывается, кто из руководителей организации принял такое решение, а также кто из должностных лиц казначейства допустил осуществление платежа;

2) заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов и каждому главному распорядителю, по которым допущено расходование средств сверх утвержденных ассигнований или сверх бюджетной росписи;

3) заключение по каждому случаю финансирования расходов, не предусмотренных законом о бюджете или бюджетной росписью;

4) анализ предоставления и погашения бюджетных кредитов и ссуд; заключения по фактам предоставления кредитов и ссуд с нарушением закона;

5) анализ предоставления и исполнения обязательств по государственным гарантиям; заключения по фактам незаконного их предоставления; расследование случаев, в которых такие обязательства исполнялись за счет средствбюджета;

6) анализ бюджетных инвестиций и заключенных договоров с точки зрения соблюдения государственных интересов; заключения по фактам незаконного предоставления инвестиций;

7) анализ выполнения заданий по предоставлению государственных услуг, соблюдения установленных для них нормативов финансовых затрат.

В заключении Счетной палаты могут содержаться и другие материалы, определенные постановлениями Думы или Совета Федерации.

После того, как заключение Счетной палаты было направлено в Думу, нижняя палата парламента начинает рассматривать отчет об исполнении федерального бюджета. Продолжительность его рассмотрения определена Бюджетным кодексом и составляет полтора месяца. Государственная Дума заслушивает доклад руководителя Федерального казначейства, доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета; доклад Генерального прокурора о соблюдении законности в области бюджетного законодательства; а также заключение Председателя Счетной палаты. Могут быть также заслушаны доклады руководителей высших органов судебной власти о том, какие бюджетные споры и нарушения бюджетного законодательства рассматривались судами в отчетном году.

После рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает решение о его утверждении. Если фактически исполненный бюджет не соответствует принятому закону, и при этом режим сокращения иблокировки расходов не вводился, отчет может быть отклонен.