Роль государства в формировании информационного общества и обеспечения его безопасности.

Впервые обсуждение стратегии и роли государства в информатизации общества в нашей стране проводилось по решению руководства СССР в 1989 - 1990 гг. С участием государственных структур (ГКВТИ СССР) и общественности была разработана концепция информатизации общества, затем одобренная соответствующим комитетом Верховного Совета СССР. На ее основе были подготовлены проекты общесоюзной программы информатизации и республиканской программы "Информатизация России" (1990-1991 гг.). Однако в силу ряда причин (ограниченность финансовых ресурсов, несогласованность позиций министерств и ведомств) проект программы не был принят правительством.

В течение 1992-1996 гг. в стране активно проводилась работа по формированию государственной политики информатизации, созданию законодательных основ развития информационных отношений. Были приняты федеральные законы "Об информации, информатизации и защите информации" (1995 г.) и "Об участии в международном информационном обмене" (1996 г.). Было также выпущено большое количество указов

Президента РФ и постановлений правительства по вопросам информатизации. В 1995 году была разработана концепция формирования и развития единого информационного пространства России (ЕИПР) и соответствующих государственных информационных ресурсов. По существу концепция ЕИПР - это "реакция" на вызов рынка в информационной сфере. Она ориентирована на активизацию рыночных механизмов в сфере государственной информации и в этом отношении является естественной формой реализации норм, заложенных в федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации".

Информационное общество как конструктивная идея для реализации широкого комплекса цивилизационных преобразований начала активно использоваться для инициирования государственных программ начиная с 1993-1994 гг. Пути реализации потенциала информационного общества видятся государственными структурами каждой из стран по-разному. Этому есть свои причины. Любое суверенное государство самостоятельно определяет стратегию своего развития в целом и политику развития отдельных сфер деятельности. При этом оно исходит прежде всего из необходимости реализации национальных интересов и целей.

Процесс формирования информационного общества в России в условиях становления новой российской государственности, реформирования экономики, перехода от информационной закрытости к презумпции открытости информации сам по себе достаточно сложен. Очевидно, что Россия находится только в начале пути в информационное общество и отстает от промышленно развитых стран мира (так, если количество компьютеров на 100 жителей в США и странах Западной Европы составляет 30 и более, то в России этот показатель составляет около 6).

Научные исследования и использование их результатов в массовом производстве у нас традиционно не сбалансированы. Это одна из причин того, что сегодня на российском информационном рынке преобладает продукция и услуги ведущих зарубежных фирм, использующих свое превосходство в области производства и практического применения информационных технологий для получения односторонних преимуществ.

Включение информационных ресурсов и услуг в систему товарных отношений происходит в России в условиях неразвитости соответствующей законодательной и нормативной базы, что ведет к ряду негативных последствий, к которым можно отнести: незащищенность персональных данных граждан, несоблюдение прав на интеллектуальную собственность, рост числа компьютерных преступлений и др.

Еще одна проблема связана с увеличением расходов бюджета на создание и эксплуатацию ведомственных информационных ресурсов и систем, надлежащее качество, надежность, взаимодействие и совместимость которых отнюдь не всегда обеспечены. Кроме того, не разработаны процедуры доступа граждан к государственным информационным ресурсам и услугам.

Однако наблюдаются и положительные тенденции, связанные с появлением точек экономического роста. Например, относительно быстро развивается рынок информационных услуг на базе Интернет.

Весь комплекс проблем, перечисленных выше, настоятельно требует разработки и реализации эффективной государственной стратегии в области формирования информационного общества. В дискуссиях и литературе по этому поводу высказываются различные точки зрения.

Пессимистический сценарий подразумевает сохранение имеющихся негативных тенденций. Его сторонники считают, что российская экономика не сможет обеспечить надлежащего использования информационных технологий, т.к. ресурсы страны в международном обмене и разделении труда ограничены (нефть и металл), а конкуренция на мировых информационных рынках слишком жесткая. Усиление барьеров на пути вхождения в эти рынки для новых стран оставляют для России место в мировом информационном сообществе ближе к аутсайдерам.

Конструктивно-оптимистический сценарий предусматривает структурные преобразования, приводящие к укреплению информационного потенциала России, к развитию информационных систем и сетей. Приведем несколько предварительных положений государственной стратегии формирования информационного общества в России, соответствующих этому сценарию.

Как показывает опыт экономически развитых стран, наибольший успех на пути продвижения к информационному обществу сопутствует странам, в которых государство формирует и активно проводит соответствующую целенаправленную политику. Роль государства заключается в создании благоприятных условий для развития этого процесса, к которым можно отнести:

привлечение ресурсов (кадровых, финансовых, материальных и др.) в информационное производство;

нормативно-правовое и нормативно-техническое регулирование;

поддержку проектов и программ, демонстрирующих возможности информационного общества;

развитие международного информационного обмена и сотрудничества.

Идея информационного общества несет в себе большой интегрирующий потенциал для всей российской информационной инфраструктуры и информационного производства. Она включает в себя переход от простой поставки сигнала к поставке информационного содержания по компьютерным сетям, переход от информации, хранимой на электронных носителях, к информации, доступной через сети. Она также позволяет системно подойти к разрешению всего комплекса проблем информационного производства - экономических, технологических, политических и др.

Сегодня в России ни государство, ни коммерческий сектор еще не сформулировали своей позиции и своих стратегических целей по отношению к информационному обществу. Имеющиеся концепции и программы решают ряд хотя и важных, но частных задач этого направления. Общегосударственная же концепция должна учитывать условия, при которых жесткие механизмы, обеспечивающие унификацию и единое централизованное управление всей информационно-телекоммуникационной инфраструктурой разрушены, а новые, основанные на экономической и общественной необходимости и создаваемые на основе рыночных стимулов, еще не работают в полной мере.

Объемы российского рынка информационных продуктов и услуг несопоставимы с рынками западных стран. Необходима его структурная реорганизация и модернизация, что требует значительных инвестиций. В настоящее время большая часть рыночных проблем по-прежнему решается за счет бюджетов различных уровней. В результате бюджеты испытывают перегрузки, а реального финансирования нет. Необходимо более четко определить, что должно делать государство, а что - рыночные структуры. Процесс распределения ответственности и собственности между государством и рынком в области информатизации еще не приобрел устойчивые черты. Соотношение государство-рынок для России несколько иное, чем в странах с открытой рыночной экономикой. Рыночные стимулы пока не в состоянии обеспечивать воспроизводство информационных ресурсов и технологий. Стратегия формирования информационного общества в России должна исходить из этого положения, а не копировать общие подходы зарубежных стран, направленные на совершенствование уже сложившихся рыночных отношений и механизмов в области создания и применения ИКТ.

Путь России в информационное общество - это путь через стабилизацию отношений собственности в информационной сфере, через формирование регулирующих механизмов, обеспечивающих защиту инвесторов, производителей и потребителей информационных продуктов и услуг. В этом роль государства - ключевая.

Стратегия формирования информационного общества в условиях переходного периода к новой системе отношений собственности должна учитывать особую роль и ответственность государства. Она должна учитывать преимущества России: выгодное географическое расположение между торговыми и информационно-телекоммуникационными потоками Запад-Восток; высокий профессиональный уровень персонала, занятого в сфере информатизации. В качестве слабых сторон, которые оказывают влияние на стратегию, следует отметить большую долю устаревшего оборудования в основных фондах предприятий и организаций, связанных с информационным обслуживанием; неравномерность распределения по территории страны информационного потенциала и научных центров; разрушение научных школ и сложное финансовое положение науки; отсутствие полного цикла производства базовых средств информатизации (компьютеров и телекоммуникационного оборудования).

При разработке стратегии необходимо иметь в виду две категории целей: долгосрочные и среднесрочные. Текущее кризисное состояние российской экономики требует выделения также этапа первоочередных мер по ликвидации острого финансового кризиса. Но его, ввиду краткосрочности и чрезвычайности, целесообразно рассматривать в рамках среднесрочной политики. В терминах дальних целей можно согласиться с основными принципами развития информационной инфраструктуры, к которым относятся: либерализация рынка, ликвидация ограничений на перемещение капиталов и т.п., принятые в западных программах формирования информационного общества (4). В терминах среднесрочных целей нам необходимо пользоваться собственными приоритетами.

На основе предварительного анализа, исходя из указанных выше посылок, можно предложить следующую государственную стратегию формирования информационного общества в России. На первом этапе (ориентировочно 1999 - 2003 гг.) речь идет главным образом об обеспечении роста рынка ИКТ на основе модернизации, о подготовке российского общества к вызовам информационного общества. В качестве основных задач этого этапа целесообразно рассматривать:

расширение российского рынка ИКТ путем инвестирования в модернизацию производственной базы предприятий и организаций, в развитие базовых телекоммуникаций и российского фрагмента Интернет, в увеличение массового спроса на индивидуальную и домашнюю информатизацию;

организацию технопарков и зон свободной торговли ИКТ (электроника, компьютерная и телекоммуникационная техника, программные продукты, информационные услуги и т.п.);

государственную поддержку проектов в области ИКТ, ориентированных на развитие высококачественных отечественных средств вычислительной техники, информационных продуктов и услуг;

обеспечение справедливых условий распределения информационных и сетевых ресурсов;

создание системы непрерывного обучения использованию ИКТ на всех уровнях образования.

Для реализации указанных выше стратегических целей необходимо пересмотреть сложившиеся приоритеты государственной политики, разработать новые концептуальные подходы в отношении регулирования рынка ИКТ, информационной и инвестиционной политики, развития информационного законодательства и обеспечения информационной безопасности. Государственная стратегия формирования информационного общества должна в течении ближайших 4-5 лет основываться на новых приоритетах. Их можно сгруппировать в 5 ключевых и 3 обеспечивающих направления. К ключевым относятся следующие.

1. Создание условий для роста информационной индустрии.

Эта индустрия включает комплекс отраслей, производящих различные виды информационных продуктов и услуг. Информационная экономика должна рассматриваться как важный сектор экономической активности. Реальный экономический рост может быть обеспечен путем привлечения инвестиций частного сектора, создания сбалансированной конкурентной среды и развития информационной инфраструктуры российского рынка ИКТ.

Рост использования ИКТ прежде всего связан с привлечением к его развитию частного сектора, который уже сегодня играет ведущую роль в создании, эксплуатации и модернизации ИКТ. Понятно, что эта деятельность, как и любая частная инициатива, может успешно осуществляться только при ее рентабельности и окупаемости. Поэтому первостепенной задачей государственной политики должно стать создание благоприятных условий (в первую очередь налоговых), для предпринимательства, привлечения инвестиций в развитие информационной инфраструктуры.

Государственным структурам на федеральном и региональном уровне целесообразно сконцентрировать усилия на разработке и реализации мер стимулирования и поддержки отечественного предпринимательства в информационной сфере - прежде всего компаний, создающих высокотехнологичную и наукоемкую продукцию, а также предприятий, реализующих инновации и оказывающих услуги населению с использованием компьютерных сетей. С этой целью необходимо принятие законодательных мер поддержки отечественных поставщиков услуг и производителей компьютерного и телекоммуникационного оборудования, совершенствование форм привлечения инвестиций в проекты информатизации. Государство должно создать для предпринимателей (особенно для малых структур) условия, облегчающие получение финансовых средств, создать эффективные и разнообразные механизмы предоставления этих средств и кредитования.

Важнейшим вопросом для дальнейшего роста и улучшения качества услуг является создание и поддержание необходимой конкурентной среды на рынке ИКТ и во всех секторах информационной инфраструктуры. Следует пересмотреть правила конкуренции с учетом развития информационного общества и конвергенции технологий. Необходимо совершенствовать порядок лицензирования деятельности в области предоставления информационных услуг с использованием Интернет и сертификации оборудования, используемого в сети. Наиболее эффективным средством поддержания конкурентной среды на рынках ИКТ является создание благоприятных условий для средних и малых предприятий в использовании ИКТ, облегчение им доступа к сетевым ресурсам, к научно-технической и экономической информации.

Следующая задача - развитие инфраструктуры российского рынка ИКТ и электронной торговли, обеспечение информационной прозрачности российского рынка ИКТ. Следует более активно стимулировать внедрение электронного документооборота при совершении и использовании сделок, принять единые стандарты разработки и сертификации систем электронной цифровой подписи и шифрования данных.

Россия должна активно участвовать в развитии систем электронной торговли (СЭТ). Эти системы важны не только как области приложений ИКТ - они также способствуют развитию торговли. Поэтому недооценка роли СЭТ сегодня может обернуться для нас потерями во внутренней и международной торговле. Наше понимание роли и значения СЭТ не отвечает сегодняшним тенденциям, в результате чего по этому направлению мы начинаем стратегически отставать.

Государство должно взять на себя функции финансирования разработок стандартов и определение их приоритетности в тех областях, где федеральные структуры являются пользователями информационных систем и услуг, в частности при государственных закупках информационных ресурсов и систем.

2. Улучшение доступа к информационной инфраструктуре и сетевым услугам.

Темпы формирования информационного общества в России непосредственно зависят от создания необходимых технологических, экономических и социально-культурных предпосылок для вовлечения активной части населения в использование ИКТ. Для этого могут быть привлечены также ресурсы, направляемые из местного бюджета на развитие библиотечной сети. Использование библиотечной сети - наиболее перспективный путь обеспечения массового доступа населения к информационному богатству страны и мирового сообщества. Еще одним резервом облегчения доступа к сети для граждан России является развитие служб поиска, отбора и поставки информации из сети по требованию пользователя на русском языке, улучшение справочно-информационного обслуживания и навигации в сети.

При формировании новой тарифной сетки для оплаты услуг телефонных сетей следует учесть необходимость предоставления доступа к Интернет для всех категорий населения - независимо от социального положения, места жительства, возраста и т.п. Учащиеся и социально незащищенные слои населения должны получить возможность работы в сети в минимальном гарантированном объёме по приемлемым ценам.

3. Создание условий для развития базовых навыков для использования возможностей, предоставляемых информационным обществом.

Необходимо со стороны государства поддерживать и стимулировать социально значимые проекты использования сетевых технологий в библиотеках, вузах, школах. Следует включить в учебные программы на всех уровнях образования вопросы использования сетевых технологий, способствовать повышению компьютерной грамотности населения, его информированности о возможностях и ресурсах Интернет, освоению преимуществ сетевого информационного обмена во всех сферах деятельности человека и общества.

4. Поддержка научных исследований и социально-значимых приложений ИКТ.

В рамках данного направления следует прежде всего создать условия для проведения научно-исследовательских работ в области критических информационных технологий. Это означает поддержку перспективных отечественных исследований и разработок в области ИКТ, стимулирование инновационных применений ИКТ из "высокотехнологичного кластера" во всех сферах жизни, улучшение доступа к рисковому финансированию, реформирование структуры научных организаций и формирование исследовательских центров мирового класса.

5. Развитие информационно-телекоммуникационных систем и формирование информационных ресурсов в интересах государственного управления.

Необходимо повысить эффективность использования государственных информационных ресурсов и систем путем:

улучшения доступа к государственной информации;

совершенствования процедур предоставления информационных услуг;

поддержки государственных информационных центров.

Важным резервом улучшения положения дел в этой области является развитие электронного информационного взаимодействия между органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и создание интегрированной, ориентированной на пользователя, системы государственных информационных услуг на основе информационно-телекоммуникационной системы государственных структур. Необходимо обеспечить прямой доступ граждан к государственной информации, услугам и государственным служащим через информационные сети, улучшить доступность государственных регистров, кадастров и статистических баз данных, использовать электронные коммуникации для проведения тендеров в рамках государственных закупок. Важнейшая задача в этой области - обеспечение доступности государственной информации через компьютерные сети, создание общедоступных сайтов и подключение к сети открытых общественно-значимых государственных информационных ресурсов.

Реализация указанных систем позволит осуществить интеграцию информационных ресурсов государства, повысить устойчивость государственных информационных систем, сформировать систему информационной поддержки принятия органами государственной власти решений как в сфере управления экономикой, так и в области обеспечения безопасности личности, общества и государства. Современное государственное управление должно основываться на современных технологиях и методах управления, поэтому роль перспективных информационно-аналитических технологий в совершенствовании труда управленцев сегодня особенно велика.

В качестве обеспечивающих, но, тем не менее, приоритетных направлений государственной политики, необходимо определить следующие.

1. Совершенствование законодательства и регулирования в сфере информации и информатизации.

Требуется развитие правового регулирования в области создания и использования информационных ресурсов и технологий, реализации информационных прав граждан и прав на результаты творческого труда (интеллектуальная собственность) в условиях формирования информационного общества. Особо следует отметить важность правового регулирования функционирования российских сегментов глобальных информационных сетей (Интернет), охраны прав потребителей информационных продуктов и услуг и защиты молодого поколения от вредного воздействия определенных видов информации и услуг. В числе проблем, требующих законодательного регулирования, находятся также вопросы применения новых ИКТ в различных видах деятельности - таких, как дистанционное обучение, работа, медицина, досуг и др.

Среди наиболее дискутируемых и спорных вопросов, относящихся к Интернет, - вопрос регулирования содержания информации, распространяемой по сети, определение необходимого баланса между потребностью в свободном обмене информацией и допустимыми ограничениями на ее распространение. В вопросах распространения спорного содержания ответственность должна быть пропорциональна возможности контролировать это содержание. Следует разграничить ответственность всех субъектов отношений по цепочке "генератор информации - пользователь". В этом плане сегодня наиболее приемлем принцип, в соответствии с которым операторы связи и поставщики доступа к сети не должны нести ответственности за содержание информации, распространяемой через сеть.

Особый вопрос - защита персональной и коммерческой тайны. Федеральные законы, регулирующие данную область, пока находятся на рассмотрении в Государственной Думе. Необходимо разработать комплекс мер, включая совершенствование практики рассмотрения дел в судах, направленных на противодействие распространению ложной, недобросовестной информации.

Общий правовой режим информации и обеспечения прав граждан при работе в сетях определен федеральными законами "Об информации, информатизации и защите информации" и "Об участии в международном информационном обмене". В настоящее время ведется работа по подготовке изменений и дополнений к этим законам. Начата разработка законопроектов "Об электронной цифровой подписи" и "Об информационном обеспечении органов государственной власти".

Развитие нормативно-правовой базы в области ИКТ следует основывать на трех основных принципах. Во-первых, разрабатываемые проекты нормативных актов должны быть максимально "технологически нейтральными", чтобы любая, самая незначительная инновация не приводила к необходимости срочно вносить изменения в законодательство. Известно, насколько далеко от этого сегодняшнее российское информационное право. Во-вторых (и это дополняет первый принцип), следует избегать излишнего регулирования. В ряде случаев развитие саморегулирования, соблюдение этических и моральных норм на основе "корпоративного" права может быть более эффективным средством создания цивилизованного правового пространства. И, наконец, поскольку ИКТ наиболее чувствительны к различиям в правовых нормах, регулирующих создание и использование информационных сетевых технологий в различных странах, необходимо обеспечить гармонизацию законодательства на международном уровне.

2. Обеспечение информационной безопасности и защиты информации.

Первоочередными задачами данного направления являются: развитие нормативного регулирования в области защиты данных в телекоммуникационных сетях, улучшение и распространение процедур надежной идентификации и аутентификации, стимулирование использования надежных систем криптографии операторами сетей, особенно на рисковых участках (спутниковая или мобильная связь), использование стандартов безопасности для ключевых государственных или общественных функций, в том числе введение (там, где это необходимо), обязательных методов контроля качества информационных процессов, разработка превентивных технических мер для обеспечения надежных телекоммуникаций, разработка минимальных стандартов безопасности для операторов и поставщиков телекоммуникационных услуг.

Кроме того, нужно стимулировать информированность населения по проблемам информационной безопасности, поддерживать усилия международных организаций в области обеспечения информационной безопасности (общие критерии, стандарты ИСО, рекомендации ОЭСР) и проекты КЕС, направленные на создание условий для распространения общедоступных услуг. Особого внимания требует охрана национальных информационных ресурсов, имеющих важное культурное, историческое, научное значение. Необходимо принять решения о статусе этих ресурсов, обеспечить правовые условиях их использования. Развитие сектора поставки информации в сеть и ее содержательное наполнение напрямую связано с уровнем охраны интеллектуальной собственности в стране, и прежде всего с охраной авторских и смежных прав, с защитой инвестиций в базы данных. Крайне важно разработать и реализовать на государственном уровне программу охраны интеллектуальной и имущественной собственности на информационные ресурсы и базы данных, на программные средства для ЭВМ, используемые в глобальных информационных сетях, чтобы снизить уровень пиратства в области информационных продуктов и услуг.

3. Расширение международного сотрудничества и торговли в области ИКТ.

Формирование информационного общества в России должно сопровождаться мерами по интеграции страны в международное информационное сообщество, в частности гармонизацией российского законодательства с международными правовыми системами, обеспечением взаимодействия российских информационных систем с их зарубежными аналогами. Следует создать благоприятные условия для формирования единого инновационного и информационного пространства СНГ на базе общего рынка информации, товаров, услуг, капиталов и рабочей силы.

Сотрудничество на международном уровне должно быть направлено на повышение уровня защиты интеллектуальной собственности, совершенствование технических и юридических средств контроля за ее использованием в компьютерных сетях. К сожалению, баланс в торговле информационной продукцией и услугами сегодня складывается не в пользу России. Задача государственной политики - переломить эту тенденцию. Сейчас ведется диалог о вступлении нашей страны в ВТО, в рамках которого рассматриваются меры по либерализации рынка ИКТ. Его итогом должна стать ситуация, когда российские поставщики услуг и потребители будут достаточно защищены от неравной конкуренции. При этом, безусловно, не должны создаваться несправедливые преимущества. Этот хрупкий баланс особенно важен сегодня для российского сектора сетевого предпринимательства. Обеспечение выхода с российскими продуктами, технологиями и услугами на глобальные рынки - еще одна задача государственной политики, тем более что Интернет создает техническую возможность активно включиться в международное разделение труда и международную торговлю.