Содействия занятости и трудоустройства

 

Методические указания

 

В современных условиях в России возникают проблемы, связанные с функционированием рынка труда (рабочей силы), содействием в обеспечении занятости и трудоустройства граждан Российской Федерации. Рынок труда в самом общем виде представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих в сфере реализации спроса и предложения способности человека к труду (рабочей силы). В науке существуют различные подходы к определению рынка труда.

Одной из характерных черт российского рынка труда является безработица, которая сопровождается различными проблемами социального, экономического и психологического характера. В Российской Федерации значительный рост безработицы пришелся на начало 90-х гг. XX в. и был обусловлен переходом к рыночной организации экономики, в частности, процессами приватизации государственных предприятий и, как следствие, массовыми увольнениями работников; сокращением Вооруженных сил и численности предприятий военно-промышленного комплекса; отменой системы планового распределения выпускников учебных заведений; растущей миграцией и др.

Как отмечалось в утвержденной распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2003 г. Концепции действий на рынке труда на 2003 - 2005 гг., современный рынок труда продолжает испытывать негативное воздействие социально-экономического кризиса 90-х гг. Так, за период с 1990 по 1998 гг. численность занятых уменьшилась с 75,3 до 63,6 млн. человек, или на 15,3%. При этом максимальный показатель численности зарегистрированных в органах государственной службы занятости безработных отмечался в апреле 1996 г. - 2,8 млн. человек, или 3,8% экономически активного населения. Соответствующий показатель в 2000 - 2001 гг. составлял 1,5% экономически активного населения, в то время как в 2002 г. он вырос до 1,8%.

Следует иметь в виду, что, помимо безработицы, российский рынок труда характеризуется также такими негативными моментами, как неполная занятость, неравномерность в распределении трудовых ресурсов по регионам и отраслям экономики, неформальный сектор экономики и ряд др.

Указанные явления позволяют оценить способность российского рынка труда к саморегуляции как незначительную, что сохраняет потребность в использовании элементов государственного вмешательства. Предпринимаемые в этой сфере государством меры могут быть сведены в основном к профилактике растущей безработицы (содействие занятости населения, включая трудоустройство), а также к снижению ее последствий (материальная поддержка безработных, что включает в себя выплату пособий по безработице и является предметом регулирования самостоятельной отрасли - права социального обеспечения). Определенная же часть общественных отношений, возникающих в области содействия занятости и трудоустройства, связана с реализацией гражданами таких прав, как право на труд, право на свободное распоряжение своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии, право на защиту от безработицы и ряда др. Тем самым обусловлена особая значимость норм трудового права в регулировании рынка труда. Важно знать, что ТК РФ к числу принципов правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений относит принцип защиты от безработицы и содействия в трудоустройстве (ст. 2).

Основные направления государственной политики в области занятости находят свое отражение и в Концепции действий на рынке труда на 2008 - 2010 гг., утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2008 г.

Основываясь на принципе преемственности стратегической цели, государственная политика в области регулирования рынка труда в 2008 - 2010 гг. будет направлена на создание правовых, экономических и институциональных условий для повышения эффективности занятости населения.

Основными задачами государственной политики в области регулирования рынка труда являются:

содействия занятости и трудоустройства;

содействие в реализации прав граждан на свободное распоряжение своими способностями к труду и достойный труд по свободно выбранному роду деятельности и профессии;

обеспечение реализации прав граждан на защиту от безработицы;

обеспечение соблюдения прав в области охраны труда и его оплаты, а также предотвращение нарушений прав трудящихся, в том числе дискриминации в сфере труда;

содействие обеспечению работодателей рабочей силой в необходимом количестве и требуемой квалификации.

В современных условиях государство ограничивает свои обязательства оказанием содействия в реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость. Более конкретно соответствующие направления политики государства сформулированы в Законе РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения" (в ред. от 27 декабря 2009 г.) (далее - Закон о занятости). Основные принципы государственной политики в области занятости как главные ее ориентиры направлены на содействие занятости граждан, начиная от развития трудовых ресурсов, включая предупреждение массовой и сокращение длительной безработицы, координацию деятельности с иными направлениями социальной и экономической политики и др. (ст. 5 Закона о занятости).

Согласно упомянутому Закону, под занятостью понимается деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход (ст. 1). Закон о занятости перечисляет формы занятости, к которым в первую очередь относится работа по трудовому договору; предусмотрены и другие формы занятости(ст. 2).

Студенты должны знать, что обязательства российского государства в сфере содействия занятости населения следуют прежде всего из ст. 7 Конституции РФ, провозгласившей Россию социальным государством и декларирующей создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в качестве одного из направлений общегосударственной политики. На конституционном уровне закрепляется также в числе основных прав граждан важное право на защиту от безработицы (ст. 37 и др.).

К проблемам содействия занятости привлечено внимание мирового сообщества, о чем свидетельствует сложившийся международный подход, который находит отражение в соответствующих источниках. В частности, ст. 23 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., принятая 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН, провозглашает право каждого на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы, в то время как ст. 25 этого документа указывает на право каждого рассчитывать на такой жизненный уровень, который позволял бы формировать и проявлять себя как личность, принимать непосредственное участие в производстве материальных и духовных благ. При анализе международно-правового подхода к решению проблем в сфере содействия занятости целесообразно также обратиться к содержанию таких источников, как Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г); Конвенции Международной организации труда (в частности, Конвенция N 111 "О дискриминации в области труда и занятий" (1958 г.), Конвенция N 122 "О политике в области занятости" (1964 г.), Конвенция N 159 "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов" (1983 г.), Конвенция N 168 "О содействии занятости и защите от безработицы" (1988 г.), Конвенция N 181 "О частных агентствах занятости" (1997 г.) и др.).

В современных условиях особую актуальность приобретает анализ документов, принятых на уровне Совета Европы, в которых аспекты содействия занятости также не остаются без внимания. В частности, запрещается принудительный труд (например, в ст. 4 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), кроме этого содержится указание на обязательства государств "Обеспечить эффективную защиту права трудящихся зарабатывать себе на жизнь свободно избранным трудом" (ст. 1 Европейской социальной хартии, где также отмечается в качестве одной из основных целей политики государств поддержание как можно более высокого и стабильного уровня занятости и в дальнейшем - достижение полной занятости <1>).

--------------------------------

<1> Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: теория и практика. М., 1998. С. 496.

 

Студенты должны обратить самое пристальное внимание на то, что с начала 90-х гг. прошлого века формируется правовая основа регулирования общественных отношений в сфере содействия занятости и в Российской Федерации. Впервые эти вопросы получили свое отражение в Законе о занятости, который закрепляет в том числе и основные права граждан в анализируемой сфере (ст. ст. 8 - 11). Так, гражданам принадлежит право на выбор места работы путем прямого обращения к работодателю, либо обращения к услугам посредника (органа государственной службы занятости или негосударственной организации). Таким образом определяется основа правовой организации трудоустройства в РФ.

Следует иметь в виду, что трудоустройство выступает одним из важнейших способов содействия занятости и относится к мероприятиям по активной политике занятости. Студентам следует уяснить, что рассматривается понятие трудоустройства неоднозначно. В наиболее широком его понимании к трудоустройству относят все процессы, предшествующие приобретению гражданином статуса занятого, включая и так называемый индивидуальный поиск гражданами работы, а организациями - работников требуемой квалификации и специальности. Вместе с тем сегодня, с точки зрения охвата правовым регулированием (прежде всего - трудовым правом), а также в целях более четкого понимания роли трудоустройства как способа содействия занятости целесообразно рассматривать данное явление более узко. В этой связи трудоустройство в самом общем виде определяется как способ содействия занятости, представляющий собой оказание органами государственной службы занятости и иными уполномоченными на то организациями услуг по подысканию работы на условиях трудового договора и устройстве на нее. Для того, чтобы дать более подробное определение трудоустройства, важно остановиться на его признаках, указав также, что оно является юридической гарантией реализации прав граждан в сфере труда и занятости и направлено на достижение оптимального соотношения интересов трудоустраиваемых граждан, работодателей и государства на рынке труда и др.

Как уже отмечалось, одним из признаков трудоустройства является участие в нем посредников. Современная правовая организация трудоустройства в РФ отличается тем, что основная роль отводится государственной службе занятости. Правовой статус этой службы определяется прежде всего ст. 15 Закона о занятости. Органы государственной службы занятости могут осуществлять функции трудоустройства при участии профсоюзов и других общественных организаций, представляющих интересы граждан, а также объединений работодателей.

Студенты должны знать, что при анализе правового регулирования трудоустройства необходимо также охарактеризовать складывающиеся в данной сфере правоотношения. С учетом вышеприведенного определения при трудоустройстве возникают правоотношения, которые рассматриваются как единство трех взаимосвязанных, но относительно самостоятельных правоотношений: 1) отношение между трудоустраивающим органом и гражданином по поводу обращения за содействием в подыскании работы и устройстве на нее; 2) отношение между трудоустраивающим органом и работодателем (организацией) по поводу содействия в предоставлении подходящей работы гражданину, с одной стороны, и необходимых работников организации, с другой; 3) отношение между работодателем и гражданином по поводу возможного (в некоторых случаях - обязательного) устройства на работу по направлению трудоустраивающего органа. Законодательство определяет, кто может выступать в качестве субъектов данных правоотношений, а также указывает на реализуемые в них права и обязанности.

Наибольшую степень правового регулирования приобретает трудоустройство с участием органов государственной службы занятости. По общему правилу гражданин обращается в соответствующие органы прежде всего в целях поиска подходящей работы. Понятие и критерии подходящей работы содержатся в Законе о занятости. Важно отметить, что в некоторых случаях в качестве подходящей может быть предложена общественная работа, под которой понимается трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу. В соответствии с Положением об организации общественных работ, утв. Постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. N 875 (в ред. от 11 января 2007 г.), лица, желающие участвовать в общественных работах, заключают срочные трудовые договоры на срок до 6 месяцев. Этим же Положением регулируется порядок организации указанных работ и условия участия в них граждан.

Важно знать, что одним из условий признания органами государственной службы занятости гражданина в качестве безработного является его незанятость. Лицам, имеющим статус зарегистрированного в органах службы занятости в качестве безработного, законодательство предоставляет большее число гарантий в сфере содействия их занятости (бесплатная профессиональная ориентации, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации по направлению органов службы занятости; бесплатные медицинское обслуживание и медицинское освидетельствование при приеме на работу и др.). В целях определения правового статуса безработного необходимо иметь представление о порядке регистрации безработных граждан, который определяется Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. (в ред. от 14 декабря 2006 г.).

Правовая организация трудоустройства с участием государственной службы занятости характеризуется особенностями, присущими для трудоустройства отдельных категорий субъектов. Последние объединены понятием "особо нуждающиеся в социальной защите и испытывающие трудности в поиске работы", которое включает в себя инвалидов; несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет; лиц предпенсионного возраста; граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей и иных (ст. ст. 5, 7.1, 25 Закона о занятости). Так, в отношении трудоустройства инвалидов государство устанавливает такие особые гарантии, как квотирование, создание специализированных рабочих мест. Законодательством установлены особенности трудоустройства молодежи. Специфика в правовом регулировании нередко отражается и в принятии Правительством Российской Федерации (а также государственными органами субъектов федерации) специальных целевых программ содействия занятости указанных групп населения. Все это свидетельствует о том, что в отношении таких категорий граждан государство принимает на себя обязательства по созданию повышенных гарантий в сфере их трудоустройства, что позволяет говорить об обеспечении их занятости.

К способам содействия занятости при участии органов государства также относятся профессиональная подготовка, повышение квалификации и переподготовка граждан, зарегистрированных в качестве безработных. Основные права граждан в указанных сферах закреплены Законом о занятости. Порядок реализации этих прав в дальнейшем конкретизирован в подзаконных нормативных правовых актах.

В настоящее время в процессе трудоустройства принимают активное участие и негосударственные организации-посредники. В связи со все большим распространением их деятельности, а также применением ими все новых, уже значительное время существующих на мировом рынке труда, форм трудоустройства возникает целесообразность охвата правовым регулированием и трудоустройства при посредничестве негосударственных организаций.

В некоторых случаях роль трудоустраивающего органа выполняет работодатель. При переходе к рыночной организации экономики Россия столкнулась с проблемой высвобождения работников - массовых увольнений в результате сокращения численности или штата работников. Так, работодатель обязуется предложить определенную работу увольняемым по данным основаниям, требования к которой содержатся в ТКРФ. Особые отношения складываются у работодателя и с органами государственной службы занятости при осуществлении им массовых увольнений (нужно отметить, что в настоящее время применительно к таким увольнениям используется понятие массового высвобождения, которое раскрывается, в частности, в Постановлении Совета Министров РФ от 5 февраля 1993 г. "Об организации работы по содействию занятости в условиях массового высвобождения", а также в отраслевых и (или) территориальных соглашениях). Более подробно требования, предъявляемые к процедуре увольнений по сокращению численности или штата, будут рассмотрены в последующих разделах настоящего пособия, посвященных трудовому договору.

Трудоустройство без участия посредников также на практике сопряжено с определенными проблемами. Так, например, проведение работодателями различного рода тестирований и собеседований, по результатам которых осуществляется отбор кадров, нередко порождает сложности при анализе обоснованности отказов работодателя в приеме на работу. Необходимость регламентации данных отношений трудовым правом обусловлена в том числе ст. 1 ТК РФ, которая к предмету регулирования кодексом относит правоотношения по трудоустройству у данного работодателя. В основном вопросы трудоустройства без участия посредников рассматриваются в последующих разделах настоящего пособия, посвященных порядку заключения трудового договора. Однако одним из принципов законодательства о занятости является приоритетное использование национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда, поэтому можно говорить о значительной роли государственного вмешательства в процедуру трудоустройства иностранных работников в России и рассматривать соответствующие правила в настоящем разделе пособия. В последнее время вопросы привлечения иностранной рабочей силы приобрели особую актуальность в связи с усилившимися процессами миграции. В соответствии с Законом о занятости привлечение на территорию РФ иностранной рабочей силы является приоритетным правом Российского государства. В РФ существует определенная правовая база, устанавливающая соответствующую процедуру, а также ответственность за ее нарушение. Особенности трудоустройства иностранных граждан в России заключаются в том, что работодатели, использующие труд иностранных работников, по общему правилу должны получить на то разрешение компетентных органов государства.

Законом о занятости было впервые легализовано и право граждан РФ на профессиональную деятельность за границей. К деятельности по трудоустройству за границей относится посредническая деятельность, включающая в себя оказание гражданам РФ услуг по содействию в поиске оплачиваемой работы у иностранного работодателя за пределами РФ, получении разрешения на работу в иностранном государстве, заключении трудового договора с иностранным работодателем. Помимо Закона о занятости, правовую основу для трудоустройства за границей составляют межгосударственные соглашения, предусматривающие численность миграционных потоков, их квалификационный состав и иные условия. Порядок такого трудоустройства регулируется также подзаконными нормативными правовыми актами, посвященными в том числе и лицензированию данного вида деятельности.

 

Контрольные вопросы

 

1. Раскройте понятие занятости. Перечислите формы занятости.

2. Охарактеризуйте основные направления политики российского государства в сфере содействия занятости и трудоустройства.

3. Назовите основные права граждан Российской Федерации в сфере содействия занятости и трудоустройства.

4. Приведите понятие трудоустройства и основные признаки его правовой организации в РФ.

5. В чем проявляются особенности трудоустройства инвалидов, молодежи и иных наименее социально-защищенных на рынке труда категорий субъектов? Что такое квотирование рабочих мест и для кого оно устанавливается?

6. Охарактеризуйте правоотношения, складывающиеся в процессе трудоустройства при участии органов государственной службы занятости, указывая на их субъектный состав, а также реализуемые в них права и обязанности.

7. Определите правовой статус зарегистрированного в органах государственной службы безработного.

8. Что такое общественные работы?

9. Раскройте содержание профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки граждан, зарегистрированных в органах государственной службы занятости населения.

 

Литература

 

Phan T., Hansen E., Price D. The Public Employment Service in a Changing Labour Market. Geneva, 2001.

Андреева Л.А., Медведев О.М. Правовое регулирование обеспечения занятости в России / Под общ. ред. О.М. Медведева. М., 1997.

Бугров Л.Ю. Проблемы свободы труда в трудовом праве России. Пермь, 1992.

Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: теория и практика. М., 1998.

Горбачева Ж.А. Закрепление в новом Трудовом кодексе России гарантий прав граждан в сфере содействия занятости // Серия публикаций по социально-трудовым вопросам в странах Восточной Европы и Центральной Азии. Вып. 9. Реформа трудового законодательства в России. М., 2001.

Государственные и частные службы занятости на рынке труда. Исследование эффективности формальных посредников при трудоустройстве / Под ред. В. Кабалиной, И. Козиной. М., 2000.

Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации. Краснодар, 2007.

Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция. М., 2005.

Курс российского трудового права: В 3 т. / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001. Т. 2. Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы).

Малых И.В. Сокращение рабочей силы, используемой работодателем, в трудовом праве России и за рубежом. Пермь, 2008.

Медведев О.М. Правовые проблемы обеспечения занятости населения. Тверь, 1994.

Мордачев В.Д. Занятость населения. Западная Россия. Екатеринбург, 2005.

Пашков А.С. Занятость, безработица, трудоустройство. СПб., 1994.

Рощин С.Ю., Разумова Т.О. Теория рынка труда. М., 1998.

Скачкова Г.С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование. М., 2006.

Шайхатдинов В.Ш. и др. Правовое регулирование содействия занятости населения в Российской Федерации. Екатеринбург, 2003.

Экономика труда и социально-трудовые отношения / Под ред. Р.П. Колосовой, Г.Г. Меликьяна. М., 1996.

 

***

 

Корсаненкова Ю.Б. Квотирование рабочих мест для инвалидов: проблемы правового регулирования // Трудовое право в России и за рубежом. 2010. N 2.

Кузнецов Д.Л. Квотирование как основная форма трудоустройства инвалидов в Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. N 11.

Четвернина Т. Государственная служба занятости: архаика или живой организм // Человек и труд. 2002. N 12.

 

Нормативные акты

 

Конституция РФ

Всеобщая декларация прав человека 1948 года

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся мигрантов, подписанное главами правительств государств - членов СНГ от 15 апреля 1994 года. (Вступило в силу для Российской Федерации 1 сентября 1995 г.)

Трудовой кодекс РФ

Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения" (в ред. от 27 декабря 2009 г.)

Концепция действий на рынке труда на 2003 - 2005 годы. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2003 г. N 568-р

Концепция действий на рынке труда на 2008 - 2010 годы. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2008 г. N 1193-р

Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" (в ред. от 8 августа 2009 г.)

Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2006 г. N 797 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации"

Положение об организации общественных работ. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 г. N 875 (в ред. от 11 января 2007 г.)

Постановление Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. N 458 "Об утверждении Порядка регистрации безработных граждан" (в ред. от 14 декабря 2006 г.)

Постановление Совета Министров РФ от 5 февраля 1993 г. N 99 "Об организации работы по содействию занятости в условиях массового высвобождения"

Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2009 г. N 1031 "Об установлении на 2010 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли и в области спорта на территории Российской Федерации"

Постановление Правительства РФ от 14 ноября 2009 г. N 926 "О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2010 год"

Постановление Министерства труда РФ N 73 и Госкомитета РФ по высшему образованию N 7 от 27 декабря 1995 г. "О типовых контрактах между студентом и учебным заведением высшего (среднего) профессионального образования, студентом и работодателем, заключаемых в рамках целевой контрактной подготовки специалистов с высшим и средним профессиональным образованием"

Постановление Минтруда России N 3 и Минобразования России N 1 от 13 января 2000 г. "Об утверждении Положения об организации профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки безработных граждан и незанятого населения" (в ред. от 8 февраля 2001 г.)

Приказ Минздравсоцразвития России от 29 июля 2005 г. N 485 "Об утверждении Положения о порядке финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан" (в ред. от 4 сентября 2006 г.)

Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2008 - 2010 годы от 28 декабря 2007 г.

Закон г. Москвы от 22 декабря 2004 г. N 90 "О квотировании рабочих мест" (в ред. от 8 апреля 2009 г.)

Постановление Правительства Москвы от 4 августа 2009 г. N 742-ПП "Об утверждении Положения о квотировании рабочих мест в городе Москве, Положения о Территориальной комиссии по квотированию рабочих мест в городе Москве, Положения о Городской комиссии по квотированию рабочих мест в городе Москве"

 

ЗАКОН

От 19 апреля 1991 г. N 1032-1

 

О ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

 

(Извлечение)

 

--------------------------------

<*> Преамбула, главы 1, 2, 3, 4 (ст. ст. 14, 15, 17, 18, 20 - 24), 5, 6 (ст. ст. 28 - 37) не приводятся.

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

От 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ