Державний кредит і державний борг

ТЕМА 7.

ДЕРЖАВНИЙ КРЕДИТ І ДЕРЖАВНИЙ БОРГ

ПЛАН

Економічна сутність і роль державного кредиту

Форми державного кредиту та класифікація державних позик

Державний борг: його формування і обслуговування

Управління державним боргом

Економічна сутність і роль державного кредиту

Проаналізуємо основні сумісні характеристики категорії «державний кредит» у сучасному трактуванні. Система таких сутнісних характеристик передбачає з'ясування сутності державного кредиту у таких аспектах:

- за економічною сутністю

- за матеріально-речовим втіленням;

- за формою прояву;

- за юридично-правовим статусом;

Як економічна категорія державний кредит - це сукупність економічних відносин між державою в особі органів влади і управління, з одного боку, і резидентами (фізичними та юридичними особами) та нерезидентами (в тому іноземними державами й міжнародними фінансовими інституціями) - з іншого, при яких держава виступає у ролі позичальника, рідше кредитора і гаранта.

Державний кредит безпосередньо обслуговує економічні інтереси держави,
опосередковує зв'язки між державним бюджетом і усіма сферами економіки. У випадку державного кредиту (особливо внутрішнього) держава зазвичай відіграє роль позичальника, а юридичні і фізичні особи - кредиторів. У сфері міжнародних економічних відносин вона може виступати одночасно і кредитором, і позичальником. У тих випадках, коли держава бере на себе відповідальність за погашення позик чи виконання інших зобов'язань, взятих фізичними і юридичними особами, вона є гарантом. У кількісному співвідношенні переважає діяльність держави як позичальника коштів, разом з тим, обсяги операцій, у яких вона виступає у ролі кредитора і гаранта, значно нижчі.

Матеріально-речовим втіленням державного кредиту є рух позичкового капіталу у результаті вторинного перерозподілу валового внутрішнього продукту. Особливістю такого руху є те, що кошти, які мобілізуються за допомогою державного кредиту не формують окремого фонду, а перерозподіляються, як правило, через бюджет. Тобто державний кредит забезпечує формування і використання централізованих грошових фондів держави. З одного боку, держава мобілізує вільні грошові кошти юридичних і фізичних осіб у тимчасове користування; а з іншого-ціною позикового капіталу для держави є позичковий процент, джерелом сплати якого є кошти бюджету.

Конкретними формами прояву державного кредиту є державні позики (забезпечені випуском цінних паперів чи залучені на підставі угод) та гарантії. На відміну від державних позик, які відразу ж впливають на величину централізованого грошового фонду - бюджету, гарантування погашення зобов'язань не обов'язково призводить до зміни останнього. Якщо боржник своєчасно і в повному обсязі розрахувався за своїми зобов'язаннями, то гарант (у даному випадку держава) не ­несе будь-яких додаткових витрат. Іншими словами, при наданні державних гарантій виникає так званий потенційний державний кредит, який стає реальним за умови відшкодування кредитору суми зобов'язань позичальника, за якими держава була гарантом.

За юридично-правовим статусом державний кредит може бути визначений як врегульований нормами права механізм залучення додаткових коштів державою; або сукупність особливих фінансових правовідносин, передбачених нормативно-правовими актами, що обумовлюються політико-економічними прерогативами держави в процесі залучення нею тимчасово вільних коштів на засадах добровільності, зворотності, платності і строковості. Юридичною основою державних позик є договір/угода. Навіть у випадку залучення державних позик шляхом випуску цінних паперів, кредитори (замість надання у розпорядження держави на певний строк коштів) отримують документи - державні цінні папери, які надають їм певні фінансово-правові переваги. Зазвичай угодами оформляються кредити від урядів інших країн та міжнародних організацій, тоді як за допомогою цінних паперів мобілізуються кошти на фінансовому ринку.

Як фінансова категорія державний кредит виконує дві функції фінансів -
розподільчу і контрольну.

За допомогою розподільчої функції державного кредиту забезпечується формування єдиного централізованого фонду держави - бюджету, а інколи (у рідкісних випадках) і державних цільових фондів. Виступаючи у ролі позичальника, держава акумулює додаткові кошти для фінансування своїх витрат. У промислово розвинутих країнах державні внутрішні позики є основним джерелом фінансування бюджетного дефіциту і, разом з тим, другим після податків, методом фінансування витрат бюджету. Зокрема, частка внутрішнього боргу в загальній сумі державного боргу складає: у США - 86%, в Об'єднаному королівстві - 92%, в Італії - 96%, у Німеччині – 61%, Данії - 74%, в Австрії - 71%. Окрім цього, розподільча функція державного кредиту дає можливість більш рівномірно розподілити у часі і між поколіннями податковий тягар. Цей ефект особливо посилюється у випадку фінансування за рахунок запозичених коштів витрат капітального характеру, що мають загальносуспільне призначення.

Контрольна функція державного кредиту органічно поєднується контрольною функцією фінансів, однак має свої специфічні риси, породжені особливостями цієї категорії та її внутрішньою сутністю. Вона забезпечує контроль у процесі розміщення державних позик і залучення позикових коштів; дає можливість контролювати напрями та цільове використання позик; строки їх повернення і своєчасність сплати відсотків; проводити моніторинг і забезпечувати платоспроможність та ліквідність держави.

Окрім розподільчої та контрольної функції державному кредиту притаманна регулююча функція. Держава, свідомо використовуючи державний кредит як інструмент регулювання економіки, може проводити ту або іншу фінансову політику. Розміри державного кредиту, його форми, методи розміщення і погашення прямо чи опосередковано впливають майже на всі процеси економічного життя держави: рівень оподаткування і масштаби бюджетного фінансування, економічне зростання і розподіл доходів, бюджетний дефіцит і розмір грошової маси в обігу, (що тісно пов'язано із темпами інфляції), звуження чи розширення сукупного попиту і пропозиції, рівень споживання і нагромадження, баланс поточних зовнішніх рахунків, міжнародну платоспроможність та кредитний рейтинг держави.

Форми державного кредиту та класифікація державних позик

У теорії і практиці його прийнято поділяти на внутрішній і міжнародний державний кредит, кожен з яких у свою чергу, має свої особливості і форми прояву.

При внутрішньому державному кредиті держава зазвичай виступає позичальником грошових коштів, а її кредиторами є комерційні банки, підприємства, страхові компанії, населення і т.д. Внутрішній державний кредит може виступати у таких формах: державні позики, використання частини вкладів населення в ощадних установах, грошово-речові лотереї, використання коштів державного позичкового фонду.

У практиці ринкових країн оформлення внутрішніх державних позик здійснюється двома видами цінних паперів - облігаціями і казначейськими зобов'язаннями. Ці боргові цінні папери з одного боку, символізують боргове зобов'язання держави, а з іншого - засвідчують внесення їхніми власниками коштів до бюджету, гарантують повернення основної суми боргу після визначеного строку, а також дають право власникам на отримання доходу.

Державний борг: його формування і обслуговування

Державний борг - це сума прямих договірних зобов'язань органів державного управління перед економічними суб'єктами інших секторів економіки (резидентами) і зарубіжними кредиторами.

Державний борг виникає у результаті запозичень у грошовій формі, випуску боргових зобов'язань, прийняття боргів інших економічних суб'єктів, безготівкового випуску боргових зобов'язань. Іншими словами, державний борг - це сума усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави перед внутрішніми і зовнішніми кредиторами, а також відсотків за ними (включаючи гарантії за кредитами, що надаються іноземними позичальниками державним підприємствам).

Розрізняють первинний борг, який дорівнює сумі основного боргу без нарахованих відсотків; і непогашений борг, який складається із основної суми боргу і нарахованих відсотків. Таким чином, після утворення первинного державного боргу, виникає державна заборгованість, на величину якої впливає динаміка норми відсотка та низка інших факторів.

Державна заборгованість є наслідком перевищення суми державних витрат і чистого кредитування над сумою доходів і отриманих офіційних трансфертів. Інакше кажучи, державна заборгованість - це сума приростів чистої заборгованості за минулі періоди і первинного боргу.

Державний борг, досягнувши певної величини, перетворюється у мультиплікатор власноручного збільшення. У результаті росту державної заборгованості сума на виплату відсотків збільшується набагато швидше, а ніж росте сам борг. При наявності початкового боргу (навіть при умові, що бюджет збалансований) рівень заборгованості зростає на суму відсоткових виплат.

Кожна держава має право самостійно визначити ту чи іншу класифікаційну ознаку і законодавчо її закріпити. Найчастіше використовують резидентність кредитора /або джерело запозичення/. Тобто, зовнішній борг - зобов'язання, що виникають перед іноземними кредиторами /нерезидентами/; тоді як внутрішній борг - зобов'язання, що виникають перед внутрішніми кредиторами /резидентами/.

В Україні, ст. 12 Бюджетного кодексу "Класифікація боргу" законодавчо закріплено, що "борг класифікується за типом кредитора та за типом боргового зобов'язання".

Особливість ситуації з державною заборгованістю України полягає в тому, що фактично існує два типи державного боргу:

- офіційно визнаний державний борг;

- заборгованість, що в складі державного боргу не враховується, проте за економічною природою є державною.

Окрім цього в Україні борг класифікується у фінансовій та статистичній звітності на: державний прямий (внутрішній і зовнішній) та державний гарантований (внутрішній і зовнішній). Згідно з прийнятою в світі методологією гарантії оплати боргів підприємств, а також інші умовні зобов'язання не враховуються до того моменту, поки державні органи не вимушені розпочати виплати з метою погашення такого боргу.

Управління державним боргом

Під управлінням державним боргом слід розуміти комплекс заходів, що здійснюються державою в особі її уповноважених органів щодо визначення обсягів та умов залучення коштів, їх розміщення і погашення, а також забезпечення платоспроможності держави. Відповідно державну політику у сфері управління державним боргом можна класифікувати на боргову стратегію і боргову тактику. Під борговою стратегією у світовій теорії та практиці розуміють систему дій і заходів щодо уникнення (або ж врегулювання) боргових проблем держави та забезпечення (чи відновлення) її платоспроможності. Боргова стратегія окреслює кінцеву мету політики управління державним боргом, яка зводиться до отримання найвищого ефекту від фінансування за рахунок запозичених коштів та забезпечення платоспроможності держави. Боргова тактика визначає межі та умови державного запозичення, співвідношення між його формами, між кредиторами держави, а також порядок і механізм погашення державного боргу. Відповідно боргова тактика акцентує увагу на урегулюванні поточних проблем, зумовлених труднощами щодо обслуговування зовнішніх зобов'язань (іншими словами, на вирішенні проблем тимчасової ліквідності) і визначає основні завдання, які вирішуються у процесі управління державним боргом.

Політика ефективного управління державним боргом має базуватися на таких принципах:

-безумовності - забезпечення безумовного виконання державою всіх зобов'язань перед інвесторами і кредиторами, які держава як позичальник взяла на себе;

- мінімізація ризиків - диверсифікація і оптимізація джерел запозичень таким чином, щоб максимально знизити вплив коливань кон'юнктури світового ринку капіталів і спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобов'язань;

- оптимальної структури - підтримання оптимальної структури боргових зобов'язань за термінами обертання і погашення, згладжування "пікових платежів";

- мінімізація вартості державного боргу - у тому числі за рахунок довгострокового викупу боргових зобов'язань держави з дисконтом;

- збереження фінансової незалежності - підтримання оптимальної структури боргових зобов'язань держави між резидентами і нерезидентами, поступове заміщення зовнішнього запозичення внутрішнім;

- прозорості - дотримання відкритості і повної прозорості запозичень, починаючи від розгляду доцільності їх залучення до остаточного погашення, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі для підтримки високої кредитної репутації і рейтингу держави позичальника.

У залученні та розміщенні коштів беруть участь Міністерство фінансів України та Національний банк України, а функцію погашення та обслуговування державного боргу безпосередньо виконує Державне казначейство України.

При управлінні державним /особливо зовнішнім/ боргом важливе значення має розрахунок коефіцієнтів платоспроможності держави та її ліквідної позиції. Хоча до сьогодні в Україні не існує загальновизнаної методики розрахунку боргового тягаря, яка б враховувала стан економічного розвитку в країні, однак у цьому плані уже зроблено перші кроки. Зокрема, у грудні 1999 року у першому читанні прийнято законопроект "Про державний борг України", ключовою особливістю якого є спроба визначити процедуру управління зовнішнім боргом на основі переліку таких основних показників: відношення державного боргу до ВВП, відношення валового зовнішнього боргу до обсягу експорту товарів і послуг, відношення загальної суми річних боргових платежів до прибутку від експорту товарів і послуг, а також відношення загальної суми річних боргових платежів до ВВП. Це, звичайно, не повний перелік індикаторів боргової безпеки (вони можуть дати лише часткове уявлення про рівень обтяжливості борговими зобов'язаннями, які покладенні як на бюджетну, так і платіжну системи держави), але це вже спроба переходу від неконтрольованого нарощування державних боргів до виваженого управління і контролю за динамікою державного боргу. Однак, необхідно зважено підходити до визначення цих параметрів, оскільки не може існувати універсальних показників боргової безпеки держави. Для різних країн, які відрізняються за темпами розвитку економічної системи, показники боргової безпеки також різні. Зокрема, за вимогою Маастрихтської угоди державний борг не повинен перевищувати 60% ВВП країни; тоді як Світовий банк виходить з того, що критичним рівнем державного зовнішнього боргу є 50% від ВВП. В Україні, відповідно до ст. 18 Бюджетного кодексу, величина основної суми боргу не повинна перевищувати 60% фактичного річного обсягу ВВП України.

Враховуючи специфіку стану зовнішньої заборгованості України (левова частка зовнішнього боргу України - державний, обслуговування якого проводиться з державного бюджету), дуже важливо розробити комплексну систему показників, які б окрім загальної платоспроможності та тимчасової ліквідності включали б також індикатори гранично-безпечного боргового навантаження на бюджет. Необхідність розрахунку таких індикаторів зумовлена тим, що рівень державної заборгованості значно впливає на бюджетно-податкову політику держави, обмежуючи можливість управління видатками бюджету для досягнення цілей макроекономічної стабілізації у майбутньому.

З метою ефективного управління державним боргом, розв'язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику невиконання боргових зобов'язань, а також забезпечення платоспроможності держави використовують реструктуризацію як метод врегулювання проблеми державної заборгованості.

Реструктуризація боргу - угода кредитора з позичальником, який має труднощі з погашенням своїх фінансових зобов'язань, про нову схему їх погашення. Реструктуризація боргу може проводитись за допомогою таких методів/схем управління державним боргом:

1) пролонгації боргу;

2) рефінансування;

3) списання/анулювання частини боргу;

4) викуп боргу із дисконтом на вторинному ринку;

Списання/анулювання частини боргу - означає відмову уряду від його погашення. Анулювання боргів може бути зумовлене фінансовою неспроможністю держави, її банкрутством або ж політичними мотивами. Найчастіше подібний механізм застосовується відносно найменш розвинутих країн, нездатних погасити свої зобов'язання навіть у віддаленій перспективі. За певних умов, часткове списання боргу економічно вигідне і кредиторам.

Викуп боргу із дисконтом на вторинному ринку - скорочення розміру державного боргу через викуп власних боргів із дисконтом (знижкою) на відкритому ринку. Такий метод реструктуризації боргу можуть собі дозволити лише деякі країни-боржники, які мають у своєму активі значні обсяги золотовалютних резервів.

Обмін боргу на акції національних підприємств чи національну валюту - це одна із найпоширеніших ринкових схем реструктуризації державного боргу. Передбачає надання кредиторам права продажу боргів з дисконтом за національну валюту, на яку у результаті можна придбати акції національних компаній. Частіше використовується безпосередній обмін (своп) боргів на акції компанії, що знаходяться у державній власності.

Тимчасовий мораторій на виплату відсотків або частини основного боргу - це відтермінування сплати внутрішніх або зовнішніх боргових зобов'язань, що оголошується спеціальними актами державної влади на певний термін чи до закінчення якихось надзвичайних подій.

Конверсія боргу - зміна початкових умов державної позики, зокрема, зміна термінів позики, часу виплати, способу погашення позики, а найчастіше - це зміна величини позичкового відсотка /зміна доходності позик/.

Консолідація боргу - зміна умов позики щодо часу її чинності (тривалості) з можливою зміною величини позикового процента, зокрема перетворення короткотермінових державних позик у довготермінові, чи об'єднання кількох державних позик попередніх років в одну позику. Консолідація і конвертація можуть проводитись одночасно.

Реструктуризація зовнішнього боргу проводиться у рамках Паризького клубу офіційних кредиторів (реструктуризація міжурядових позик і позик гарантованих урядом) та Лондонського клубу приватних кредиторів (реструктуризація комерційного боргу). Борг перед МВФ і Світовим банком реструктуризації не підлягає.

 

 

 

ТЕМА 7.

ДЕРЖАВНИЙ КРЕДИТ І ДЕРЖАВНИЙ БОРГ

ПЛАН