Особенности организации и функционирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основополагающим нормативным правовым актом, развивающим и детализирующим указанные положения Конституции РФ, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (в ред. от 28.12.2013) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Именно этот Закон закрепил единые подходы к формированию системы органов государственной власти в регионах и определил, что деятельность органа государственной власти субъекта Российской Федерации должна основываться на таких принципах, как: единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

Закон установил обязательную для всех регионов систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которую составляют:

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта; высший исполнительный орган государственной власти субъекта; иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В то же время в нем не предусматривается в числе обязательных органов государственной власти региона в качестве самостоятельного органа государственной власти должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В отношении нее законодатель ограничился установлением разрешительной нормы, которая предусматривает, что конституцией (уставом) субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти региона в указанном Законе определен по статусу как постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации. Его наименование, структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации. При этом число депутатов парламента определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации.

Однако региональный парламент обладает не только представительскими и законодательными функциями. Он также наделен реальными полномочиями по осуществлению контроля за исполнением принятых им законов. В частности, закон устанавливает, что законодательные органы осуществляют наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов Российской Федерации, исполнением бюджетов субъектов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью регионов.

Принятая 30 декабря 2008 г. поправка в Конституцию РФ о контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ стала правовой основой для внесения соответствующего изменения и в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Так, Федеральным законом от 29 марта 2010 г. "О внесении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2> были внесены следующие изменения:

1) п. 1 ст. 5 был дополнен подпунктом "б. 2", который определяет, что законодательный орган заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации;

2) п. 7 ст. 18 также был дополнен подпунктом "в. 1", который гласит, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В настоящее время во всех регионах законодательные органы заслушивают ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта. Налицо повсеместное внедрение в практику деятельности законодательных органов субъектов новой формы непосредственного парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Однако практика показывает, что пока еще обсуждение таких отчетов не всегда сопровождается должной оценкой деятельности высшего органа исполнительной власти за отчетный период со стороны депутатского корпуса. Нередки случаи, когда отчет носит характер обычной информации о деятельности высшего исполнительного органа субъекта без каких-либо правовых последствий.

Тем не менее, таким образом, был сделан еще один шаг в сторону реального расширения контрольных полномочий законодательных органов за деятельностью исполнительной власти в регионах. В связи с этим, думается, было бы вполне оправданным и в правовом отношении более правильным закрепление статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации в субъектах не только как представительного и законодательного органа государственной власти, но и определить его и в качестве органа, осуществляющего контроль за деятельностью исполнительной власти по соблюдению и исполнению законов.

На сегодняшний день статус парламента региона как законодательного (представительного) и контрольного органа установлен лишь в конституциях республик Саха (Якутия) и Удмуртия. Однако и в ряде других субъектов Российской Федерации контрольные полномочия законодательных органов нашли отражение в конституциях (уставах) регионов. К примеру, Конституция Республики Марий Эл устанавливает, что Государственное Собрание Республики Марий Эл осуществляет контрольные полномочия в пределах и формах, установленных Конституцией и законом республики. Тем не менее надо признать, что большей частью контрольные функции парламента закреплены не в конституциях и уставах, а в законах субъектов о законодательных органах.

Есть и другие примеры, когда в регионах принимаются специальные законы о контрольных полномочиях парламентов. Так, исходя из конституционного положения контрольные полномочия законодательного органа Республики Башкортостан осуществляются на основании Закона от 1 ноября 2011 г. "О контроле Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан за исполнением законов Республики Башкортостан". В Республике Мордовия действует Закон от 30 октября 2008 г. "О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия", который установил основные формы и порядок осуществления Государственным Собранием Республики Мордовия контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Мордовия, а также за соблюдением установленного порядка распоряжения ее собственностью.

Таким образом, по нашему мнению, анализ как федерального, так и регионального законодательства показывает, что, несмотря на отсутствие в большинстве случаев прямого указания законодательных органов субъектов в качестве контрольных органов, но фактически, исходя из их правового положения в системе органов государственной власти субъектов Федерации, они таковыми являются. В связи с этим изложенные выше доводы, на наш взгляд, вполне позволяют сделать вывод о том, что региональная исполнительная власть должна быть подконтрольна законодательной власти в части их деятельности по соблюдению и исполнению законов субъектов. Поэтому, как нам кажется, абсолютно правильным и правомерным является, к примеру, закрепление в Уставе Самарской области положения о том, что губернатор области, который возглавляет высший исполнительный орган государственной власти региона, подотчетен и подконтролен не только Президенту РФ, федеральным органам исполнительной власти, но и Самарской губернской Думе в пределах ее компетенции (ст. 71).

В соответствии с Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации во главе с высшим исполнительным органом устанавливается законом субъекта. Она представляет собой совокупность следующих органов: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта); высший исполнительный орган государственной власти субъекта; отраслевые исполнительные органы, а также территориальные исполнительные органы государственной власти региона. Высший исполнительный орган государственной власти региона является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Если исходить из буквального понимания смысла ст. 2 Закона об общих принципах, на первый взгляд, складывается впечатление о необязательности его наличия в системе органов государственной власти субъектов Федерации. Однако законодатель, закрепляя в указанной статье диспозитивные нормы относительно установления указанной должности, в последующем (главы 3, 4 Закона и др.) исходит из принципа обязательности его наличия. Так, только высшее должностное лицо субъекта определяет структуру исполнительных органов власти региона (п. 4 ст. 17), формирует его, представляет субъект в отношениях с федеральными органами государственной власти, представляет в законодательный орган субъекта ежегодный отчет о результатах деятельности высшего исполнительного органа региона, обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти (п. 7 ст. 18), также он вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта (ст. 9) и т.д.

Следующий важный момент заключается в том, что Закон хотя и прямо не указывает, но исходит из единства понятия и правового положения высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Эти два понятия тождественны, поскольку, по Закону, высшее должностное лицо субъекта иначе как не во взаимосвязи с должностью руководителя высшего исполнительного органа региона нигде не фигурирует. К тому же высшее должностное лицо региона представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации ежегодные отчеты о результатах не своей деятельности, а о деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статья 17 Закона устанавливает, что система органов исполнительной власти региона возглавляется высшим исполнительным органом власти, руководит которой высшее должностное лицо. Структура исполнительных органов государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В связи с этим, на наш взгляд, на уровне федерального законодательства вместо действующего сложного и громоздкого определения указанной должности следовало бы ее обозначить как главу исполнительной власти, возглавляющей высший исполнительный орган субъекта Федерации.

Такой подход, как нам кажется, наиболее приемлем и больше соответствует тем функциям, которые закреплены за высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в законах регионов о них. Тем более что надо учитывать и тот факт, что в ряде субъектов они уже имеют такой статус. К примеру, правовое положение высшего должностного лица, являющегося главой исполнительной власти или же возглавляющего исполнительную власть, закреплены в конституциях республик Алтай, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Чувашия, в уставе Пермского края и в уставах некоторых других регионов.

К тому же следует иметь в виду, что институт высшего должностного лица как главы исполнительной власти - явление для Российской Федерации не новое. Впервые относительно субъектов Федерации он был использован в Постановлении Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. "О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР".

Сложившаяся на сегодняшний день непростая региональная система органов государственной власти во многом схожа с системой федеральных органов государственной власти. Во многих субъектах Российской Федерации высшие должностные лица, несмотря на то, что они по Закону об общих принципах одновременно должны быть и руководителями высших исполнительных органов, т.е. совмещать эти две должности, фактически в ряде случаев таковыми не являются. Эти функции они зачастую осуществляют опосредованно - через председателей правительств (фактических руководителей высших исполнительных органов). Такая система сложилась и функционирует в республиках Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Чувашия и в других субъектах Российской Федерации.

Таким образом, налицо стремление ряда субъектов Российской Федерации к фактическому закреплению, без особых существенных изменений, схемы системы федеральных органов исполнительной власти на региональном уровне. В данном случае, однако, нельзя забывать, что если по Конституции РФ Президент РФ не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, хотя и является ключевой фигурой в системе государственного управления, то высшее должностное лицо субъекта, исходя из положений Закона об общих принципах и законодательства субъектов, не может не входить в региональную систему органов исполнительной власти. Оно является ее основным, структурообразующим элементом. Поэтому, по нашему мнению, на уровне всех субъектов Российской Федерации в целях обеспечения эффективного функционирования системы исполнительных органов и повышения результативности их деятельности необходимо обеспечить как юридическое, так и фактическое совмещение должности высшего должностного лица и руководителя высшего органа исполнительной власти региона в одном лице.

Вместе с тем некоторые исследователи не склонны включать высшее должностное лицо в структуру органов исполнительной власти. Аргументы в пользу этого основываются прежде всего исходя из того, что в одной подсистеме не могут состоять два органа, формально наделенные статусом высших органов, тем более что, если исходить из смысла ст. 2 Закона об общих принципах, высшее должностное лицо, как нами уже отмечалось, не обязательный элемент системы органов государственной власти региона, а наличие высшего исполнительного органа обязательно.

Безусловно, высшее должностное лицо субъекта Федерации - орган государственной власти. В соответствии с законодательством оно обладает собственной компетенцией и реализует свои полномочия независимо от других органов государственной власти. Тем не менее, по нашему мнению, его функции и полномочия не могут выходить за рамки компетенции исполнительной власти, поскольку оно наделено ими во взаимосвязи с должностью руководителя высшего органа исполнительной власти, а не как самостоятельная структурная единица. Оно не опосредованно, а непосредственно входит в перечень субъектов единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации.

На наш взгляд, очень важно при определении в конституциях, уставах и других нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации правового статуса и компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, исходить прежде всего из функционального предназначения органа государственной власти, основанного на принципе разделения властей. Только сконструированная на основе такого подхода система государственных органов способна обеспечить сбалансированное и эффективное осуществление государственной власти.