Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления

Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, иметь право самостоятельного управления и распоряжения ими. Согласно Федеральному закону 2003 года, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Местные бюджеты
Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Бюджетный кодекс РФ определяет его как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ. С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой. При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района.
Основные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления следующим образом:
- достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;
- свобода распоряжения этими средствами при осуществлении собственных функций;
- поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;
- защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;
- предоставление субсидий не должно идти в ущерб свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.
Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства хозяйственных обществ. К ним относятся:
- финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;
- финансовые ресурсы немуниципальных предприятий и других хозяйственных обществ, используемые ими для финансирования строительства и содержания социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов на территории муниципального образования. Многие предприятия для социальной поддержки своих работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения, объекты для отдыха. Нередко в общем объеме муниципальных финансов средства предприятий, направляемые на социальное развитие, занимают значительный удельный вес.
Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения потребностей населения. Важнейшей из них является гарантия их финансовой самостоятельности, включая собственные источники доходов, самостоятельное формирование, утверждение, исполнение местных бюджетов при соблюдении бюджетного и налогового законодательства.
Самостоятельность формирования местных бюджетов означает, что рассмотрение проекта бюджета, его утверждение, контроль исполнения и утверждение отчета о его исполнении осуществляет представительный орган муниципального образования. К ведению исполнительных органов относятся составление проекта соответствующего бюджета, его исполнение и распоряжение его средствами. К полномочиям контрольного органа муниципального образования относится контроль использования выделенных бюджетных ассигнований. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается наличием у муниципальных образований собственных источников доходов и их правом определять направления расходования средств.
В соответствии с законодательством в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий и полномочий субъектов РФ.
При недостатке собственных финансовых средств муниципальные образования вправе привлекать заемные средства. От имени местного сообщества они имеют право прибегать к заимствованиям только тогда, когда иное финансирование расходов недоступно или экономически нецелесообразно. Заемные финансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования и кредитов в порядке, установленном представительным органом. Право осуществления заимствований от имени муниципального образования и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит главе муниципального образования, если уставом не предусмотрено иное.
Доходы и расходы местных бюджетов
Доходы и расходы местных бюджетов формируются по статьям единой бюджетной классификации, установленной Федеральным законом "О бюджетной классификации в РФ", с использованием единой методологии и нормативной базы.
Законодательство разделяет доходы местных бюджетов на собственные и полученные в виде субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий. Однако следует отметить, что, несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень низок. В результате органы местного самоуправления большинства муниципальных образований не в состоянии обеспечить жизнедеятельность населения, прогнозировать и планировать социально-экономическое развитие территорий.
Расходы местных бюджетов делятся на текущие и капитальные. К первым относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также прочие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Расходная часть местных бюджетов включает:
- расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъектов РФ;
- расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
- расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;
- ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска;
- иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Их средства расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления.
В местных бюджетах в качестве составной части могут быть предусмотрены сметы расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.
Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы, однако большинство муниципальных образований вынуждено принимать бюджеты с дефицитом. Бюджетный кодекс РФ устанавливает пределы возможного дефицита местного бюджета при его утверждении. При этом должны быть указаны источники покрытия дефицита.
Более подробно вопросы доходов, расходов и сбалансированности местных бюджетов рассматриваются в главе 6.
Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований
Муниципальные образования существенно различаются по своему экономическому потенциалу. В муниципальных образованиях - "донорах" собственные доходы превышают нормативные бюджетные потребности, муниципальные образования - "реципиенты" нуждаются в бюджетных дотациях. "Донорами", как правило, являются крупные города с эффективно работающими промышленными предприятиями, а также территории, обладающие богатыми природными ресурсами. Пока подавляющее большинство муниципальных образований - "реципиенты".