Зак.акты 1837,1842,1845 (Перовский)

Реформа местного управления 1837 года («Общий наказ граж­данским губернаторам») заметно усилила власть губернатора, со­единив в его лице функции управления и надзора. Он, как глав­ный представитель верховной власти в губернии и как хозяин губернии, должен был заботиться о благе жителей края, стоять на страже соблюдения законов, быть главным начальником по­лиции и охранителем казенного интереса (сбор налогов, испол­нение повинностей и прочее). В качестве помощника губерна­тора вводилась новая должность вице-губернатора, который в его отсутствие был председателем губернского правления. По закону 1842 года губернатор получил право надзора за всеми губернскими учреж­дениями, что привело к еще большему усилению его власти. В ре­зультате изменился статус губернского правления: из коллегиаль­но-совещательного учреждения оно превратилось в исполни­тельное. Все основные дела губернского правления были сосредоточены в канцелярии. «Наказ», усилив власть губернаторов, значительно увеличил и круг их обязанностей. В январе 1845 года был утвержден проект Пе­ровского «Учреждение губернских правлений», подтвердивший значение губернского правления как учреждения, управлявшего губернией от имени верховной власти. Закон освобождал губер­натора и губернское правление от решения второстепенных дел, ставя своей целью поднять значение губернского правления и предоставить губернатору «свободное время для важнейших за­нятий».

 

Черты рос.бюррократии

Централизация власти привела к значительному увеличению числа бумаг и усложнению делопроизводства, что, в свою оче­редь, способствовало росту численности аппарата. При медленном решении дел или несвоевременном представле­нии ведомостей и отчетов виновным задерживали выплату жа­лованья или, приставив охрану, запирали «безвыходно» в учреж­дении до окончания работы. Власть начальника распространялась далеко за пределы при­сутственных мест и охватывала все стороны жизни служащих, включая политические и религиозные убеждения и даже досуг. Поздравления в празд­ничные дни старших чиновников младшими были так же обя­зательны для подчиненных, как явка на службу. Стрем­ление служить в столице привело к появлению чиновников «сверх штата», которые в ожидании вакансий служили без жа­лованья. Все дела велись путем переписки, и по количеству отправленных бумаг судили о результатах работы учреждений. Видимость порядка и казенного благопо­лучия создавали четко разработанные схемы прохождения бумаг внутри каждого учреждения. С момента получения «входящей бумаги» дежурным и до ее отправления по назначению в виде «исходящей бумаги» она проходила через множество чиновни­чьих рук. Бумажный поток, который направлял­ся в губернии из многочисленных центральных учреждений, сводил деятельность местных учреждений к своевременной от­правке на каждую бумагу «сверху» соответствующей, по всем правилам. Не имея возможности обеспечить чиновников не­обходимым содержанием, правительство было вынуждено доста­точно терпимо относиться к должностным преступлениям,взятки. регуляр­ных «пособий» от промышленников, купечества и откупщиков. Величина взяток в значительной степени зависела от статуса уч­реждения.

 

 

Ал.2

1)отмена креп.права 1861.Деятельность сельского и волостного управления контролировалась мировыми посредниками.Они не подчинялись ни губернатору,ни министру. Только сенату. Создание механизма управления крепостными включало прежде всего образование необходимых административно-терри­ториальных единиц (более дробных, чем уезд), а затем создание органов крестьянского самоуправления и стоявших над ними бюрократических органов. Образование волостей и сельских обществ 2) 1864-з-н о земском самоуправлении.распорядительные органы-губернские и уездные собрания, исполнит.-земские управы.выборы земских органов на 3-х избират.съездах.Дела в уездах вершили чиновники и помещики.Земства стали играть полит.роль. 3) 1870-рефлрма город.самоупр.:город.голова и управа избирались думой.Гор.голова возглавлял думу и управу,координируя их деят-ть.4) полиц.реформа делила на округа страну, а финн.реформа- решала в каких случаях и когда направлять средства казны.

 

Год

самодержавия привело на местах к ликвидации тра­диционного административно-полицейского аппарата. Губерна­торы, исправники, полицмейстеры и прочие вместе с руководи­мыми ими органами были разогнаны. министр внутренних дел князь Г. Е. Львов направил на места циркуляр­ную телеграмму о замене губернаторов губернскими комиссара­ми Временного правительства.Комиссары вводились также в уез­дах и городах. Обязанности комиссаров «временно» возлагались на председа­телей губернских и уездных земских собраний и городских голов. Тем временем независимо от Временного правительства на местах стали возникать выборные «комитеты общественных организаций», куда входили земские и городские гласные, пред­ставители различных общественных организаций, либеральные чиновники. Исполнительному комитету поручается образовать не­обходимые комиссии и назначить лиц для руководства отдель­ными отраслями государственного хозяйства и разработки оче­редных вопросов в каждом городе. Принцип согласования кандидатур комиссаров с комитетами общественных организаций. Временное правительство приняло постановление о полном уничтожении института земских начальников. Их адми­нистративные функции переходили к уездным комиссарам. «Положение о губернских и уездных комиссарах», ориентирован­ное на усиление единоначалия в регионах. Основной задачей губернских комиссаров являлся надзор за состоянием и деятельностью всех учреждений гражданского ве­домства. Особое значение имело образование волостных земств. милицейские органы находились в ведении земского и городского самоуправления. Соответствующие начальники избирались уездными земскими и городскими упра­вами. Города подразделялись на районы, а районы — на участ­ки, уезды также делились. В губерниях вводились должности правительственных инспекторов милиции, назначавшихся Ми­нистерством внутренних дел. Местные органы появились и в ведомствах некоторых новых министерств, Министерства продо­вольствия,Министерства труда. процесс модернизации. процесс модернизации осуществлялся «сверху», причем его организаторы стремились не к созданию чего-то принципиально нового, а к сохранению «священного и неприкосновенного», за рамки кото­рого преобразования не должны были выходить. преобразования носили преимущественно «технологический» характер, выражавшийся в увеличении сети органов и их внутренней структуры, в специализации по терри­ториальному и отраслевому признакам. чере­дование реформ центрального и местного ап­парата, что порождало немалые проблемы в отношениях между ними. Временное правительство совершило ряд принципиально верных шагов — прежде всего передачу власти органам самоуправления, избира­емым на демократической основе.

 

Прибалтика

В первой половине XIX века прибалтийские губернии были объединены в Прибалтийское генерал-губернаторство. В осно­ве управления Прибалтийским краем в XIX веке лежал принцип сохранения местных привилегий. Прибалтийские губернии в составе Российской империи обладали особым статусом. Специфика административного устройства края заключалась в том, что внутреннее управление осуществляли как органы дворянства, так и правительственные учреждения, ком­петенция которых неуклонно расширялась.

В 1801 году в Остзейском крае был учрежден пост генерал-гу­бернатора. Во главе трех губерний края стояли губернаторы. При губернаторе действовали губернское правление, казен­ная палата, приказ общественного призрения. Прибалтийские губернии делились на уезды. Полностью им­перское управление в уездах Прибалтики было введено во вто­рой половине XIX века. Прибалтийское дворянство объединялось в четыре общества (рыцарства)— Эстляндское, Лифляндское, Курляндское и острова Эзель (Саарема). Они образовывали органы самоуправления. Органы местного дворянского самоуправления в Прибалтике об­ладали весьма широкой компетенцией. Ландтаги представля­ли собой сословные органы местного самоуправления. В 1888 году в Прибалтийских губерниях была проведена полицейская рефор­ма и создана централизованная система органов полиции по общеимперскому образцу. В начале XX века российское правительство окончательно ут­вердилось в намерении полной ликвидации привилегий немец­ких баронов в Прибалтике. Царское правительство отказалось также и от целенаправленной поддержки эстонцев и латышей, которые весьма рассчитывали на рост своего влияния. Все го­товящиеся законы должны были укрепить положение общеим­перского законодательства и полностью встроить прибалтийскую администрацию в общеимперскую систему.

 

Царство Польское

В 1815 году в соответствии с Заключительным актом Венско­го конгресса большая часть герцогства Варшавского переходила к России под наименованием Царства Польского. Польше была дарована конституция, согласно которой император России об­ладал всей полнотой исполнительной власти и управлял Цар­ством Польским с помощью наместника, назначаемого из чле­нов царской фамилии. Законодательную власть в Польше осу­ществлял сейм, состоящий из двух палат: Сената с назначаемым императором составом и Посольской избы. Предполагалось, что сейм будет об­новляться в течение шести лет на одну треть состава каждые два года и собираться на заседания раз в два года. После польского восстания Николай I предпринял ряд шагов, направленных на ликвидацию каких-либо административно-пра­вовых отличий Польши от остальных губерний России. Органи­ческим статутом 1832 года вводился новый порядок управления. Упразднялись сейм и Государственный совет. Во главе управле­ния Царством Польским был поставлен Совет под председатель­ством наместника, а в Государственном совете Российской империи создавался департамент дел Царства Польского для рас­смотрения законодательных вопросов, затрагивавших польские губернии. Николай I не ограничился изменениями в управле­нии и административно-территориальном делении. Приближе­ние Польши к губерниям Российской империи должно было произойти также за счет распространения православия и образования на русском язы­ке (учебные заведения Царства Польского переходили в подчи­нение Министерства народного просвещения. Кроме того, были предприняты шаги по расселению в крае русских. Во второй половине XIX века обстановка в крае стабилизи­ровалась, и в 1874 году упраздняется должность наместника в Царстве Польском. Установление общеимперской системы уп­равления в польских губерниях, очевидные успехи в распрост­ранении там русского языка не смогли подавить стремление к национальной независимости и восстановлению польской госу­дарственности. Накануне Первой мировой войны политика, направленная на культурно-языковое сближение польских губерний с российскими, уже не была столь последо­вательной. В польской политике доминирующей постепенно ста­новилась тенденция к проведению четкой национально-культур­ной границы между Царством Польским и северо-западными и юго-западными губерниями Российской империи. польской куль­туры распростране­ние на белорусских, украинских и литовских землях.

 

Управление Финляндией

Финляндия вошла в состав Российской империи после рус­ско-шведской войны 1808—1809 годов. Фактически Финляндия в составе Российской империи ста­ла обладать областной автономией, которая была настолько ши­рокой, что граничила с автономией, основанной на династиче­ской унии, хотя юридически такое положение не было оформ­лено законодательными документами. В первые десятилетия XIX века в Великом княжестве Фин­ляндском сложилась система органов управления, сохранивша­яся в своей основе вплоть до 1917 года. Российский император обладал в Финляндии правами конституционного монарха. Он обладал единоличным правом созыва сейма. 1809 года Финляндия получи­ла право на создание правительства. В качестве такого органа был учрежден Правительственный совет, преобразованный в феврале 1816 года в Императорский финляндский сенат. В 1811 году территория Великого княжества Финляндского была разделена на губернии. Во главе губерний стояли губерна­торы. автономное положение Финляндии к концу XIX века становилось все более заметным. Во второй половине XIX века автономный статус Финляндии укрепился. Общему собранию сената в 1869 году было разреше­но самостоятельно решать ряд дел. В 1894 году в Уголовном уложении Великого княжества Финляндского было закреплено указание на то, что финны яв­ляются российскими подданными. ликвидация национальных вооруженных сил, усиление русификации администрации и школьного образования. Накануне Первой мировой войны в Финляндии фактически действовала параллельная система органов управления — россий­ская и финская. При этом российская администрация в Финлян­дии обладала довольно ограниченными возможностями для дей­ственного руководства делами княжества. В своем окончательном' варианте она состояла из двух разделов: мероприятия по укреплению центральной государственной вла­сти в Финляндии и мероприятия, направленные на достижение сближения Финляндии с остальными частями империи. в правительственных кругах считалось, что единственной целью программы является укрепление правительственного авторитета в Финляндии, ее экономическое и политическое сближение сдругими частями империи, обеспечение безопасности государ­ственных границ. ос­торожное вмешательство имперской власти в жизнь большин­ства окраин. Следствием этого было возникновение системы во енно-народного управления и введение статуса полуавтономной территории для Финляндии. Со второй половины столетия и вплоть до 1917 года доминирующей становится тенденция отка­за от особых систем управления окраинами.

 

Сибирь

К началу XIX века на территории Сибири существовало ге­нерал-губернаторство, разделенное на три губернии— Тоболь­скую, Томскую и Якутскую и несколько областей. В 1822 году по инициативе М. М. Сперанского была проведена реформа уп­равления Сибирью. К преобразованиям в управлении самодер­жавие подтолкнули злоупотребления сибирской администрации. Поэтому реформа была направлена на усиление контроля за гу­бернской администрацией из столицы. Отдаленность Сибири от центра, ее пограничное положение обусловили постоянный рост произвола местной бюрократии. Поэтому на протяжении XIX — начала XX века, с одной стороны, практиковалось назначение чиновников преимущественно из столицы, с другой— террито­риальная специфика Сибири, ее превращение в XIX веке в ме­сто ссылки обусловили значительные привилегии и администра­тивные права местной бюрократии.

В управлении Сибирью в XIX веке самодержавие оказалось перед необходимостью найти оптимальное соотношение широ­ких прав местной администрации и контроля за ней из центра. Поэтому верховная власть ставила действия местных властей под соответствующий контроль высших комитетов. В итоге важней­шей особенностью управления сибирскими губерниями в XIX веке стало создание в столице параллельных временных структур— комитет по делам Сибирского края, первый (1821— 1838) и второй (1852—1864) Сибирские комитеты, — которые должны были обеспечивать контроль за Сибирью из центра.Значительные изменения в управлении Сибирью произошли в последние два десятилетия XIX века. В 1882 году произошли существенные изменения в административно-территориальном делении Сибири, а управление отдельных губерний было построено по общеимперскому типу. Усовершенствование средств связи с центром позволили к началу XX века отказаться от кон­троля за сибирской администрацией через систему советов при губернаторах, которые были ликвидированы в 80—90-х годах.В управлении Сибирью в XIX веке были найдены, пожалуй, наиболее оптимальные формы взаимоотношения центра и региона, когда местная бюрократия получала широкие права, но при этом практически постоянно находилась под контролем из сто­лицы. Также положительный эффект дала практика службы в Сибири чиновников из. В итоге к середине 19 века Сибирь была до­статочно быстро и надежно интегрирована в состав Российской империи, стала ее органической частью, несмотря на отдален­ность от центра.

 

Туркестан и Кавказ

В ходе завоевания Средней Азии во второй половине XIX века стала создаваться система управления Туркестаном. областью управлял военный губернатор через начальников отделов (флангов). На эти должности назначались как военные, так и гражданские чиновники, но все они состояли в штате Военного министерства. В сельской местности Туркестана на ни­зовом уровне сохранялась структура прежней местной (ханской) администрации, за которой наблюдали российские чиновники. Они принимали жалобы населения и следили за их правильным рассмотрением в мусульманских судах, контролировали местную администрацию. В городах создавалось «туземное городское управление». численность туркестанской админи­страции была небольшой. Однако главным достоинством была не малочисленность аппарата, а его качественный состав. Мно­гие чиновники длительное время прослужили в крае в период завоевания Средней Азии. Знали местные языки и обычаи. В 1867 году император утвердил проект управления Турке­станом. Основным принципом нового положения являлось един­ство гражданской и военной власти и введение в управление краем элементов общеимперской системы. На территории Сред­ней Азии были образованы Туркестанское генерал-губернатор­ство и Туркестанский военный округ, составившие единый во­енно-административный район, возглавляемый одним челове­ком. К концу 19в край достаточно обрусел и может управляться на основе общеимперского законодательства при сохранении для коренного населения отдельных традицион­ных учреждений. Кавказ: В первой половине XIX века Кавказ представлял конгломерат резко отличавшихся друг от друга в социально-экономическом, политическом и культурном отношении областей. Управление на Северном Кавказе было сравнительно близким к общероссийскому. управление в первой четверти ХГХ века основывалось на принципе отстранения большинства местных дворян от управления и усиления российской военной адми­нистрации. Но вскоре под влиянием жа­лоб местного дворянства самодержавие вынуждено было пой­ти на допустить местное дворянство к участию в управлении. В 1844 году на Кавказе было учреждено наместничество. После упразднения наместни­чества на Кавказе начался процесс отрыва окраины от империи. 1905 года наместничество на Кавказе было восстановлено. они при­знавали, что «туземцы в составе администрации, особенно на низших должностях, не только полезны, но безусловно необхо­димы.

 

Конституция 1918

К осени 1917 года Россия представляла собой конгломерат административных единиц, неравнозначных по экономическому и политическому развитию, неоднородных по национальному составу. Необходимость изменения административно-территори­ального устройства была очевидна. Первые изменения административно-территориального деле­ния были связаны с установлением советской власти на местах. Стихийные изменения территориального устройства привели к излишней дробности административно-территориальных еди­ниц, резкому увеличению численности местного аппарата, но вместе с тем и способствовали переходу власти в руки Советов. начали обосабливаться национальные регионы,право наций на самоопределение. усиление местного самоуправления. для большевиков федерация, стала политической уступкой. Конституция:большевики пошли по пути создания национально-территориальных образований, После провозглашения в Конституции 1918 года националь­ного принципа построения государства федерация рассматрива­лась исключительно «как возможность разрешения националь­ного вопроса». Всероссийский съезд Советов является высшей властью. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов является высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом. Организация сов.власти на местах Съезды Советов: областные, губернские. уездные,волостные. Советы депутатов в городах и сёлах. Кон­ституция 1918 года закрепила лишь общие принципы федератив­ного устройства, но не определила формы и статус автономных образований, разграничение их полномочий с центром.

 

Гражданская война

централизованный характер создания автономных образований сопровождалось пере­стройкой старого административно-территориального деления страны таким образом, чтобы выделить территорию, населенную определенной национальностью.трудность - неком­пактность расселения национальностей. Каждый народ помимо исторически сложившегося территориального ядра имел еще и отдельные небольшие районы проживания. советское правительство предоставило автономиям право самостоятельно устанавливать границы своих территори­альных образований, что вызывало недовольство тех народов и областей, за чей счет это проходило. В этой связи стали созда­ваться специальные комиссии представителей Наркомнаца, НКВД и соответствующей национальности. С самого начала стала очевидна еще одна проблема: создавае­мые национальные образования не были целостны экономиче­ски. Преобладание в первые годы советской власти национального фактора привело к тому, что автономии объединя­ли районы компактно проживающей национальности, но совер­шенно не имевшие экономической целостности. Чтобы исправить очевидные ошибки территориального деления, после Гражданской войны было проведено так называемое «округление территории». Стремление предоставить каждой нации «право на самоопре­деление» привело к появлению различных форм национальных образований: республик, автономий, коммун. Национальное строительство осуществлялось через партийные органы. В первое время автономиям предоставлялись различные льготы и преимущества, которые не вписывались в федеративные отно­шения. Строительство советской федерации не на основе договора, а на базе закона, изначально предполагало ее нормативный характер и допускало возможность перераспределения полномочий по решению цен­тра.

Образование СССР и Конст.1924

Проекты: Сталин: федерация тормозила и пара­лизовала «всякую хозяйственную деятельность в общероссий­ском масштабе». Разработанный им план автономизации предполагал объединить все советские республики, наделив их одинаковым юридическим статусом. В. И. Ленина создать Союз Советских республик суверенных и автономных. Сами же республики, с одной стороны требовали политической само­стоятельности, а с другой — призывали к укреплению экономи­ческих связей, а точнее — к экономической помощи. Строительство советской федерации не на основе договора, а на базе закона, изначально предполагало ее нормативный характер и допускало возможность перераспределения полномочий по решению цен­тра. Создание многослойной федерации позволяло центру мани­пулировать самосознанием национальных лидеров и проводить собственную политику.создание Палаты национальностей в ЦИК. Федеративное государственное устройство носило компро­миссный характер и воспринималось как временная, переходнаяформа к унитарному государству. С первых месяцев советской власти сложилась устойчивая тенденция назначения на руководящие посты центральных и ме­стных органов членов партии. Принятая в 1924 году Конституция СССР надстроила над республиканскими съездами Советов союзный уровень одноименных органов. Структурное отличие ЦИК союз­ных республик заключалось в том, что он не был двухпалатным и национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы только через Совет национальностей ЦИК СССР. В Конститу­ции СССР 1924 года содержалось разграничение предметов ве­дения центра и союзных республик. Между тем прозрачность определения полномочий и гибкость формулировок оставляли за центром возможность манипулировать сферами полномочий, что создавало предпосылки для реализации сталинской модели ав­тономизации,предусматривавшей централизацию управления.