Различия и характерные общие черты федерализма

Каждая федеративная система уникальна: в каждой из них складываются свои отношения между федеральным правительством и правительством того или иного штата (региона), что определяется не только конституцией государства, но и всей суммой политических, исторических, географических, культурных и социальных условий, имеющих место в каждом случае. Иногда, скажем, сложившаяся в государстве партийная система детерминирует взаимоотношения центра и периферии ничуть не меньше, чем чисто конституционное распределение власти между уровнями государственного управления. Например, федеративная структура СССР, конституция которого, в отличие от США, предусматривала за каждой из 15 республик право на отделение, была по сути совершенно фиктивной — следствие крайне жесткой централизации правившей Коммунистической партии, не говоря уже о той строжайшей иерархии, без которой невозможно было осуществлять центральное планирование. Похожую ситуацию можно видеть в Мексике, где господствующее положение Институционально-революционной партии находится в полном противоречии с федеративной системой, сконструированной по американской модели. С другой стороны, мы видим, что в США, Канаде, Австралии и Индии децентрализованные партийные системы, напротив, усиливают политическую самостоятельность штатов и региональных властей.

С другой стороны, конкретный характер федерации зависит от того, существует ли она в системе «разделения властей» на исполнительную и законодательную ветви (как это наиболее типичным образом выражено в президентской системе США) или на нее накладывается парламентская система, где исполнительная и законодательная власть в той или иной степени «слиты воедино». Дело в том, что первая модель, помимо прочего, предполагает и то, что власть в государстве распределяется не только по функциональной, но и по территориальной оси, в силу чего между двумя уровнями правительства возникает множество точек соприкосновения. На этой основе возникают весьма и весьма сложные модели взаимопроникновения центрального и местного уровней власти, примерами чего являются американская и швейцарская системы. Парламентские же системы зачастую порождают то, что называется «исполнительным федерализмом»: равновесие федерации здесь в основном обеспечивается отношениями между исполнительными органами власти по всей стране; примеры — Канада и Австралия.

При всех различиях, однако, большинству федеративных систем, если не всем

из них, присущи следующие общие черты:

• два относительно самостоятельных уровня государственного управления. В федеральных системах прерогативы центрального правительства (федеральный уровень) и региональных правительств (уровень штата или любого иного соответствующего образования) определены таким образом, что это исключает вмешательство одного уровня в дела другого. У каждого из них есть, хотя и в разном объеме, свои законодательные и исполнительные органы власти, возможность собирать налоги и, следовательно, фискальная самостоятельность. Конечно, в разных странах юрисдикция каждого уровня управления и их способность влиять друг на друга складываются по-разному. В Германии и Австрии, например, действует система «административного» федерализма, где центральное правительство разрабатывает ключевые принципы политики, а провинциальные правительства отвечают за детали и конкретные моменты ее осуществления;-.

• писаная конституция. В федеральных системах обязанности и права каждого уровня государственного управления закреплены в кодифицированной, или писаной, конституции. Поэтому отношения между центром и периферией строго регламентированы. Независимость каждого уровня обычно гарантируется тем, что ни один из них не имеет возможности в одностороннем порядке изменить конституцию: в США, скажем, для внесения поправок в конституцию требуется поддержка двух третей обеих палат конгресса и трех четвертей законодательных органов пятидесяти штатов. В Австралии и Швейцарии поправки к конституции требуют утверждения через референдум;­­­­

• конституционный суд. В федерациях чрезвычайно важна роль верховного суда с его задачей интерпретировать положения конституции и, следовательно, при необходимости разрешать противоречия между федеральным центром и штатами (местными органами власти). Разграничивая области юрисдикции между двумя уровнями власти, суд здесь, собственно, и определяет, как федерализм работает на практике, при этом он с неизбежностью втягивается в политический процесс. Стоит упомянуть, что централизация, в XX в. получившая развитие во всех федеративных системах, всегда шла при поддержке верховных судов;

• связь между институтами политической системы. Дабы федеральный центр и органы штатов (местные органы власти) сотрудничали и понимали друг друга, регионы и провинции должны участвовать в формировании общенациональной политики. Такую возможность дают двухпалатные законодательные собрания, где вторая, или верхняя, палата представляет интересы штатов. К примеру, 76 мест в сенате Австралии занимают представители шести штатов — от каждого по 12 человек, а также по два представителя от Австралийской территории и от Северной территории. Исключением является разве что Малайзия, где большинство членов сената назначаются монархом.

Плюсы и минусы федерализма

В отличие от унитарных систем одно из главных достоинств федерализма в том, что он конституционно гарантирует право политического голоса представителям региональных и местных интересов. Штаты или провинции обладают целым рядом самостоятельных прав и так или иначе всегда представлены в центральном правительстве, как правило, через вторую палату федерального парламента. Федерализм, однако, оказался неспособным воспрепятствовать общей тенденции XX в. к централизации. Хотя в федеральных системах штатам и провинциям гарантированы соответствующие права, власть центрального правительства повсеместно расширилась — во многом из-за роста экономики и расширения вмешательства государства в социальную сферу общества, равно как и потому, что центр попросту обладает

несопоставимо большим финансовым потенциалом.

Американская система, скажем, поначалу действовала в соответствии с принципом «двойного федерализма», при котором сферы политической власти федерации и штатов были разграничены самым строжайшим образом. В конце XIX в. эта система уступила место так называемому «кооперативному федерализму» — системе, при которой центр поддерживал штаты и более мелкие административные единицы всякого рода «дотациями и помощью». Правительства штатов стали все больше и больше зависеть от денег центра, особенно с 1930-х годов, когда как грибы после дождя в рамках «Нового курса» стали появляться всевозможные экономические и социальные программы. С середины 1960-х годов, однако, кооперативный федерализм, основанный на идее партнерства между федеральным правительством и штатами, сменился так называемым «принудительным федерализмом» —системой, позволявшей федеральному правительству все более авторитарно диктовать свою волю штатам, проводя законы в интересах центра и даже отвоевывая у штатов их законные прерогативы.

Второе достоинство федерализма состоит в том, что, рассредоточивая власть,

он создает систему сдержек и противовесов, а это всегда работает на дело защиты прав и свобод личности. Как в свое время выразился Джеймс Мэдисон, «надо сделать так, чтобы амбиции одних людей уравновешивались амбициями других». При повсеместной тенденции к централизации федеративные системы, например американская, австралийская и канадская, все же выработали более надежные способы контролировать политиков, чем унитарные системы. Нужно только понимать, что системы, замышлявшиеся для создания атмосферы здоровой конкуренции в органах государства, могут с таким же успехом оборачиваться параличом власти. Одна из слабостей федеральных систем как раз и состоит в том, что при возможностях контролировать центральную власть они подчас затрудняют осуществление сколько-нибудь смелых экономических и социальных программ. Так, «Новый курс» Ф. Д. Рузвельта в США существенно пострадал из-за позиции Верховного суда, стеной вставшего на защиту штатов от «покушений» со стороны федерального правительства. В 1980-е годы Рональд Рейган целенаправленно использовал федерализм как оружие против «большого» правительства и особенно против расходов на социальную поддержку экономически отсталых слоев населения. Под лозунгом «нового федерализма» Рейган попытался остановить рост социальных расходов, переложив ответственность в этой области с федерального правительства на более слабые правительства штатов. Однако германская модель кооперативного федерализма не помешала, а напротив, помогла создать всеобъемлющую и финансово надежно обеспеченную систему социальной поддержки в стране.

Наконец, федерализм обеспечил институциональный механизм, позволяющий обществу сохранять единство при всех и всяких внутренних различиях. Нужно, правда, сказать, что в этом отношении он подходит лишь для небольшого числа этнически разнородных и разделенных на регионы обществ, но в этих случаях он, кажется, абсолютно незаменим. Глубинное значение американского федерализма, возможно, и заключалось не столько в том, что он поначалу объединил 13 штатов, сколько в том, что он дал стране институциональный механизм для решения тех проблем, что возникли с ростом иммиграции в середине XIX в. Но с федерализмом же связаны и известные опасности: в ситуации разделения властей легко могут возникать центробежные силы, в конце концов чреватые распадом государства. Некоторые теоретики даже утверждают, что федеративные системы неустойчивы уже по внутренней своей природе, склоняясь либо к такой централизации, которую дает только лишь унитаризм, либо к децентрализации с дальнейшим распадом государства.

Например, федерализм в Канаде. Если целью федеральной системы здесь было создание политического союза, который обеспечивал бы спокойное сосуществование франкоязычного и англоязычного населения, то эту попытку приходится признать неудачной. В ответ на рост сепаратизма во франко-язычном Квебеке Канада с конца 1980-х годов встала на какой-то бесконечный

путь поиска той магической формулы, которая в конце концов решила бы вопрос о членстве Квебека в канадской федерации. В 1987 г. было достигнуто так называемое соглашение в Мич Лейке, по которому Квебек получал «особый статус» в федерации, но через три года, когда провинции Манитоба и Ньюфаундленд выступили против принципа «асимметричного федерализма», его значение совершенно сошло на нет. Соглашение 1992 г. в Шарлоттауне предложило другую формулу, но она была отвергнута на общенациональном референдуме: квебекцы решили, что она не дает им достаточной автономии, англоязычные же канадцы усмотрели в ней угрозу целостности государства. Но и на референдуме 1995 г. в самом Квебеке население этой провинции незначительным, правда, большинством отвергло вариант полного отделения от Канады, на котором стояла и стоит сепаратистская партия «Партия Квебекуа»

Достоинства (Тургаев А.Е.)

1. Наличие многочисленных барьеров на пути злоупотреблениям власти. Во-первых, разграничение предметов ведения между федерацией в целом и ее субъектами существенно ограничивает власть. Во-вторых, наличие специфических интересов субъектов федераций требует их согласования и препятствует монополизации власти.

2. Эффективность инноваций. Федеративная система государственного устройства позволяет минимизировать ошибочные решения на общегосударственном уровне. В федерации существует возможность апробировать любые нововведения, проекты реформ в одном или нескольких субъектах федерации, определив тем самым эффективность планируемых социальных и политических инноваций. Полученный положительный опыт может быть в дальнейшем реализован в масштабах всей федерации.

3. Расширение возможностей преодоления конфликтов. В федеративных государствах сужается социальное пространство конфликтов. Чаще всего они возникают и развиваются на региональном уровне, имеют автономный характер и не подрывают стабильность государства.

4. Активизация политического участия. Федерализм позволяет разнообразитьформы политического участия. Индивиды имеют право участвовать не только в выборах общефедеральных органов власти, но и на уровне субъектов федерации, а также в выборах в органы местного самоуправления.­

Унитарные системы

Подавляющее большинство современных государств имеет унитарную систему правления, где верховным носителем суверенитета является какой-то один институт общенационального масштаба и значения. В Великобритании это парламент, воплощающий в себе, по крайней мере теоретически, высшую законодательную власть страны — общепризнанную и неоспоримую. Парламент здесь может принять и отменить любой закон по собственной инициативе; его власть не ограничена какой-либо кодифицированной или писаной конституцией; в стране нет никаких иных равных ему органов законодательства, принятые им законы обладают приоритетом в отношении всех и всяких иных законов в Англии и Шотландии.

Поскольку конституционным верховенством в унитарной системе обладает центр, любая иная система периферийного или местного управления существует, так сказать, с соизволения центра. На первый взгляд, все это чревато опасностью ничем не ограниченной централизации, коль скоро местные учреждения могут быть произвольно реформированы, реорганизованы и даже упразднены, а их полномочия и ответственность могут быть как ограничены, так и расширены. На практике, однако, отношения между центром и периферией в унитарных системах не менее сложны, чем в федеративных. При этом политические, культурные и исторические факторы играют столь же важную роль, как и формально-конституционные. Однако в унитарных государствах существуют две разные формы периферийной власти — местные правительства и учреждения, которым центр передал те или иные из своих полномочий. И те и другие придают отношениям центра с периферией в каждом отдельном случае свой специфический характер.

Местным правительством в обычном смысле слова называют правительство конкретной местности — деревни, района, поселка, города или округа (графства). Точнее, это такое правительство, которое не наделено суверенитетом и потому полностью подчиняется центральной власти, а в федеративной системе — властям штата или области. Правительство этого типа мы видим везде — в федеративных, конфедеративных и унитарных системах. В США, например, насчитывается свыше 86 тысяч органов местного правительства, в которых занято 11 миллионов человек, что, понятно, немало, если сравнить с теми восемью миллионами людей, что заняты в органах федерального центра и штатов. Особую важность в унитарных системах местному правительству придает то, что для большинства местностей оно выступает вообще единственным органом власти, существующим за пределами центрального правительства. И все же было бы неправильно думать, что статус местных правительств, конституционно низкий, лишает их какого-либо серьезного политического значения. Уже сама их распространенность доказывает, что они необходимы как органы администрации; стоит ли при этом говорить о том, что по самой своей природе они весьма и весьма «близки» и понятны сообществу, которое обслуживают. Именно по этой причине политики, избранные на местах, обладают совершенно особой легитимностью, что подчас позволяет им решать проблемы, далеко выходящие за пределы их обязанностей. Весьма часто это означает, что отношения между центром и периферией могут выстраиваться не по диктату свыше, а на основе переговоров или того, что принято называть политическим торгом. При этом на отношениях между центром и периферией сказываются и такие факторы, как политическая культура (особенно укоренившиеся традиции местной автономии и вообще местная специфика) и характер установившейся партийной системы. Общественная жизнь на местах все больше «политизируется» в том смысле, что здесь все активнее действуют партии общенационального масштаба, а это дополнительно усиливает процессы централизации в стране. Вообще, коль скоро в унитарных государствах нет тех конституционных сдержек и противовесов, что характерны для федерализма, вопрос о том, каким именно объемом автономии будут обладать места, едва ли не полностью зависит от доброй воли центра. Вот почему в разные времена и в разных странах мы видим каждый раз свою степень децентрализации в унитарной системе.

Показательны примеры Великобритании и Франции. Великобритания традиционно имела относительно децентрализованную систему местного управления, где власти на местах пользовались довольно большой свободой. Вообще уважать местную демократию здесь всегда считалось одним из главных принципов неписаной конституции страны. Вслед за Дж. С. Миллем теоретики и практики британской политики обычно даже превозносили идею местного правительства как противовеса центру. В период после 1945 г. и по мере усиления экономической и социальной роли государства на места стали передавать все больше и больше полномочий по социальному обеспечению — сложилось своего рода партнерство между центром и периферией. Ситуацию

круто изменили консервативные правительства 1980—1990-х годов, усмотревшие в местном правительстве, как, собственно, во всех вообще промежуточных институтах, помеху для осуществления своей радикальной прорыночной политики.

Фискальные реформы середины 1980-х годов лишили местные правительства их самого важного права — устанавливать уровни местного налогообложения и тем самым определять свою расходную политику. Ряд категорий местных органов власти, прежде не проявлявших особого послушания центру, вроде Совета Большого Лондона и советов графств, были упразднены, а их полномочия переданы на более низкие уровни муниципальных и окружных советов и всякого рода квазиавтономных неправительственных организаций. Полномочия местных правительств были урезаны, например, также введением общенациональных школьных программ и законов, отныне позволявшим школам самим решать, подчиняться им или нет местным властям. Конечной целью этой политики была фундаментальная перестройка системы местных правительств с созданием так называемых «уполномоченных» советов, чья роль заключается не в том, чтобы самим предоставлять услуги, а в том, чтобы по проведении специальных процедур осуществлять наблюдение за тем, как эти услуги предоставляются частными структурами. Многими такая политика была расценена как наступление на местную демократию.

Форма правления – способ организации высших органов государства. Формы правления подразделяются на монархии и республики.

Монархия – это форма правления, при которой главой государства является лицо, занимающее этот пост в порядке престолонаследия. Монархия характеризуется следующими особенностями:

- во-первых, власть монарха юридически непроизводна от какой-либо другой власти;

- во-вторых, власть монарха наследственна. Порядок престолонаследия определяется либо конституциями, либо конституционными и органическими законами.

В странах с республиканской формой правления главой государства является президент, избираемый в определенном порядке.

В парламентарных республиках роль главы государства чисто номинальна. Как правило, он действует в них с санкции правительства.

При президентской форме правления глава государства (президент) обладает весьма обширными полномочиями. В качестве главы исполнительной власти (как например в США) он формирует и осуществляет руководство правительством, которое ответственно перед ним, а не парламентом. В качестве участника законодательного процесса он санкционирует законопроект, который только после этого вступает в юридическую силу. При отказе дать санкцию законопроект вновь возвращается на повторное рассмотрение в парламент. Иные полномочия главы государства при президентской форме правления включают в себя следующее: создание и упразднение различных агентств и ведомств, входящих в структуру исполнительной власти, руководство вооруженными силами государства, назначение и отзыв послов, заключение международных договоров, назначение судей Верховного Суда и т. д.

Абсолютная монархия - это форма правления, при которой власть монарха не ограничена ни какими законами и учреждениями.

Ограниченная монархия - это форма правления, при которой власть монарха «сдерживается» парламентом. В свою очередь, ограниченную монархию можно подразделить на дуалистическую и парламентарную.

Дуалистическая монархия характеризуется «двоевластием». Она возникает на стыке двух исторических эпох - феодальной и буржуазной. Этот «переходный» период характеризуется тем, что феодалы уже не в состоянии безраздельно управлять государством, а буржуазия, вследствие своей слабости, еще не в состоянии взять всю полноту власти в свои руки.

Признак дуалистической монархии - наличие двухпалатной структуры. Нижняя палата выражает интересы буржуазии и формируется выборным путем. Верхняя палата формируется путем назначения монархом представителей феодалов. Правительство подчиняется монарху. Он по своему усмотрению назначает, перемещает и отрешает от должности членов правительства. Монарх обладает правом вето на принимаемые парламентом законы.

Парламентарная монархия характеризуется тем, что она существует в буржуазном обществе и обязана своим сохранением общественным предрассудкам.

При парламентарной монархии монарх «царствует, но не правит». Его функции и полномочия чисто номинальны. Он лишь формально утверждает состав правительства, сформированного лидером партии, победившей на парламентских выборах. Ни парламент, ни правительство перед монархом не ответственны.

Республика подразделяется на парламентарную и президентскую.

Парламентарная республика характеризуется верховенством парламента и ответственностью перед ним правительства. Правительство формируется лидером партии, победившей на парламентских выборах и находится у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства парламентариев. Члены правительства ответственны перед парламентом за свою деятельность. Парламент может вынести вотум недоверия правительству в целом или отдельным его членам. Тогда они уходят в отставку.

Президентская республика характеризуется тем, что президент является могущественной фигурой во властных структурах государства. Он - глава исполнительной власти, по своему усмотрению формирует правительство, которое ответственно перед ним за свою деятельность. Президент избирается не парламентом, а в результате всенародного голосования. Ему принадлежит право вето на законы, принимаемые парламентом. Президент — глава государства и главнокомандующий вооруженными силами государства.