История антимонопольного регулирования

 

«Очевидное зло, приносимое чрезмерной экономической властью монополий, заставляет страны с рыночным типом экономики прибегать к прямому недопущению, подавлению или устранению монополистических структур с помощью специального антимонопольного законодательства».[6]

При характеристике данного направления антимонопольной политики в условиях экономики рыночного типа обычно обращаются прежде всего копыту США, поскольку здесь антимонопольное законодательство возникло раньше, чем в других странах, и проводится более последовательно. К важнейшим антимонопольным (или, как выражаются в США – антитрестовским) актам относят закон Шермана (1890), закон Клейтона (1914), закон Уилера-Ли (1938), закон Селлера-Кефовера (1950) и проч. Однако особенность США заключается в том, что здесь в борьбе с монополиями существенную роль играют непосредственно судебные органы. Согласно решению Конгресса США, за судебной властью оставлено право самостоятельно определять применительно к тем или иным конкретным случаям, имеет ли место «существенное уменьшение конкуренции на свободном рынке», была ли «попытка монополизации», использовались ли «нечестные методы ведения конкурентной борьбы» и т.д. Как следствие нередки были случаи различной трактовки судами степени нарушения антимонопольного законодательства при весьма схожих внешне обстоятельствах. Кроме того, объективности оценок поведения монополий и выбранных способов наказаний способствует также наделение определёнными полномочиями такого рода специальных государственных органов – Федеральной торговой комиссии и антитрестовского отдела Министерства юстиции США.

В развитии антимонопольного законодательства США можно выделить несколько этапов, и лишь первый из них может быть охарактеризован как направленный на разукрупнение любых сверхконцентрированных производств, подавление любых крупных монополий (в том числе и методом дробления).

Первым этапом в развитии антимонопольного законодательства США можно считать период с 1890 по 1920 гг. Для этого этапа характерно стремление судебных органов за редким исключением возможно более чётко и бескомпромиссно следовать требованиям первого антимонопольного закона США – закона Шермана. Данный закон имеет два положения. Пункт первый объявляет, что «любое соглашение, объединение в форме треста или в иной форме, или тайный сговор, имеющие целью ограничение производства или торговли между несколькими штатами, или с иностранными государствами», объявляются незаконными. В соответствии с традицией американского публичного права, применение этого широкого определения к конкретным ситуациям в сфере бизнеса уточнялось тысячами судебных решений. Эта статья толковалась судами таким образом, что все соглашения между конкурентами об установлении цен, количестве производимых товаров или о разделе рынка сбыта объявляются незаконными per se (по существу), то есть независимо от тех преимуществ, которые фирмы – участники соглашения могут из них извлечь. Исключение делается лишь в том случае, когда подобные ограничительные соглашения являются частью более широких сделок, явно направленных на общественное благо (например, в случае создания совместного предприятия). В этом случае принцип per se уже не действует и суды будут взвешивать общественные выгоды и потери. 2) что любое лицо, которое будет или попытается монополизировать или объединиться, или сговориться с каким-либо лицом, или лицами, чтобы монополизировать какую-нибудь часть производства или торговли между штатами или с иностранными государствами, или вступающее с этой целью в союз или в сговор с любым другим лицом или лицами, будет считаться виновным в совершении уголовного преступления». Закон определял весьма строгие наказания в случае нарушения его требований. По решению суда признанные виновными фирмы могли быть ликвидированы или обязывались прекратить те виды деятельности, которые признавались незаконными. Руководство и административный персонал фирм-нарушителей могли быть подвергнуты крупным штрафам или тюремному заключению. Данная статья трактовалась судами как относящаяся только к тем монопольным позициям, которые достигаются и сохраняются незаконными средствами, - например путём грабительской ценовой политики или использования каких-либо ограничительных соглашений. Монополия, которая достигается и сохраняется только в результате честной и успешной конкуренции, не считается нарушением закона.

Поскольку закон Шермана был принят под влиянием возмущения общественности деятельностью бурно развивающихся трестов, ограничивающих предложение и взвинчивающих цены, то, опираясь на данный закон, судебные органы США стали жёстко ограничивать попытки формирования новых трестов. Так, одним из первых решений судебных органов того периода было запрещение намечавшегося слияния двух железнодорожных компаний, принадлежавших известным магнатам Хиллу и Моргану (Великая северная дорога) и Гарриману (Северная тихоокеанская железная дорога). А в последующем, опираясь на данный закон, Верховный суд США добился решений о дроблении на ряд самостоятельных компаний фирм «Америкэн тобакко» и «Стандарт Ойл».

Завершением первого периода действия антимонопольного законодательства США можно считать 1920 г., а точнее момент, когда окончился процесс над крупнейшей сталелитейной компанией США «Юнайтед Стейтс Стил», начавшийся ещё до первой мировой войны. На этом процессе суд впервые применил «принцип разумности», то есть признал, что преследованию по закону подлежат не любые монополии, а лишь те из них, которые используют свою монопольную власть «чрезмерно», то есть прибегают к нечестной конкуренции или достигают монопольного положения незаконными путями и методами, препятствуют здоровой конкурентной борьбе. Данное изменение позиции суда не было случайным. Уже первые попытки практического применения закона Шермана убедили не только судебные органы, но и общественность, что, пользуясь этим законом, далеко не всегда можно прийти к разумным, с точки зрения эффективной экономики, решениям. Поэтому уже в рамках первого этапа закон Шермана был дополнен законом Клейтона от 1914 года. В соответствии с законом Клейтона, во-первых, из антимонопольной деятельности была исключена сфера труда, во-вторых, были предприняты меры для более чёткого определения незаконной деятельности фирм, чтобы уменьшить вероятность произвольных толкований и, соответственно, ошибочных решений судебных органов. Основная концепция закона Клейтона изложена в параграфе, который устанавливает, что «ни одно лицо, занимающиеся коммерцией или любой деятельностью, затрагивающей коммерцию, не имеет права приобретать прямо или косвенно, целиком или частично акционерный капитал любого вида или активы другого лица, также занимающегося коммерцией, или любой деятельностью, затрагивающей коммерцию, в случае, если в любой отрасли коммерции или деятельности, затрагивающей коммерцию, результат такого приобретения может выразиться в существенном ослаблении конкуренции или в тенденции к образованию монополии». Параграфом 8 запрещалось формирование взаимопереплетающихся директоратов в крупных компаниях, если результатом такого переплетения было бы ослабление конкуренции. Закон Клейтона включал в себя и ряд положений, просто уточняющих смысл закона Шермана. В частности, параграфом 2 объявлялась незаконной ценовая дискриминация покупателей, если она не оправдана разницей в издержках. Параграф 3 запрещал «принудительные соглашения», то есть такие действия фирм-производителей как принуждение покупателя, когда поставщик обязуется предоставить товар покупателю лишь в случае, если покупатель будет приобретать и какие-то другие товары у данного продавца, а не его конкурентов. Важной частью характеристики закона Клейтона является также то, что он, в отличие от первого антимонопольного закона США главный упор делал не на наказаниях уже сформировавшихся монополий, а на предотвращении возникновения их в будущем.

Наряду с принятием закона Клейтона первый этап действия антимонопольного законодательства в США знаменуется также тем, что в 1914 году был принят Закон о Федеральной торговой комиссии, то есть была создана организация, играющая до сих пор ведущую роль в проведении антимонопольной политики США. С 1890 года за исполнением антимонопольного законодательства следило министерство юстиции, которое выступало как обвиняющая сторона в судебных процессах. С 1914 года обвинителем стала выступать и состоящая из 5 человек федеральная торговая комиссия.

Министерство юстиции и ФТК дублируют друг друга в некоторых областях. Оба эти учреждения имеют право возбуждать гражданские иски против сговора о ценах и монополизации (ст. 1 и 2 закона Шермана и ст. 5 закона о ФТК), предпринимать действия для предотвращения слияний, ведущих к уменьшению конкуренции (ст. 7 закона Клейтона). Однако только министерство юстиции имеет право возбуждать уголовные дела против фирм и частных лиц, которым оно часто пользуется в случае нарушения ст. 1 закона Шермана. С другой стороны, лишь ФТК защищает потребителей от «нечестных методов конкуренции» (согласно ст. 5 закона о ФТК), например в случаях с вводящей в заблуждение рекламой или незаконным использованием чужых товарных знаков.

В качестве второго этапа в развитии антимонопольного законодательства можно выделить период с 1920 по конец 30-х годов ХХ века. Этот этап связан с годами самого глубокого в истории США экономического кризиса – Великой депрессии. Не случайного для данного этапа характерно существенное ослабление антитрестовской деятельности. Более того, в этот период в США был принят ряд законов, которые фактически способствовали усилению монополистических тенденций в американской экономике. Например, в 1933 году был принят Закон о восстановлении промышленности, который фактически поощрял тайные сговоры между фирмами об установлении единых цен, то есть способствовал формированию картелей. В 1936 году появился Закон Робинсона-Пэтмана, согласно которому поощрялось сохранение даже малоэффективных предприятий путём искусственного поддержания завышенной цены товаров за счёт продажи одних и тех же товаров под разными наименованиями. (В принятии этого закона ярко проявляется американский прагматизм – дух и буква антимонопольного законодательства были принесены в жертву, поскольку главным пороком экономики в то время считалась безработица). Законами Миллера-Тайдингса и МакГайера предпринимателям запрещалось продавать товары по ценам, более низким, чем у других фирм, производящих аналогичную продукцию. Со временем, когда обществу удалось справиться с депрессией, данные законы либо подвергались сильной критике со стороны судов и общественности, либо были объявлены несоответствующими конституции США.

Поскольку в глазах общественности одной из причин особой длительности и мучительности Великой депрессии было чуть ли не искусственное сдерживание государством роста цен, лишавшее предпринимателей необходимых стимулов к расширению производства, то в этот период случались факты отступления от «принципа разумности». В частности, именно в этот период был возбужден процесс против компании»Грейт атлантик энд пасифик теа компани», которую пытались уличить в нарушении антимонопольного законодательства только за то, что цены на её продукцию были ниже, чем у других фирм, благодаря значительному положительному эффекту масштаба и низким издержкам производства.

Третий этап в развитии антимонопольного законодательства США охватывает, на наш взгляд, период с конца 30-х до конца 70-х г. Этот период отличается, во-первых, особо активным применением антимонопольной политики, и, во-вторых, осуществлением дальнейших шагов по пути применения «принципа разумности» в борьбе с монополиями различных типов. Активизация антимонопольной политики на данной этапе базировалась прежде всего на дельнейшем совершенствовании антимонопольного законодательства. Принципиально значимую роль в этом отношении сыграло принятие в 1950г. Закона Селлера-Кефовера (поправки к параграфу 7 закона Клейтона). Согласно параграфу 7 закона Клейтона, фирмам запрещалось приобретать акции конкурентов, если это ослабит конкуренцию. Данное положение, как видим, было направлено против слияний конкурирующих фирм, т.е. – против образования монополий путём слияний и поглощений. Однако на практике такая формулировка закона не обеспечивало пресечения слияний. Ведущие фирмы скупали не акции, а оборудование и производственные помещения у своих конкурентов, не попадая, таким образом, под действие антимонопольного законодательства. Согласно Закону Селлера-Кефовера фирмы лишались этой возможности, т.е. им запрещалось приобретать даже вещественные активы других компаний, если в результате этого будет нанесён ущерб здоровой конкуренции. Благодаря принятию этого Закона не только стал возможен, наконец, реальный контроль за слиянием фирм и предприятий, но и фактически изменилась общая направленность антимонопольных действий законодательных органов. Фактически именно осуществление контроля за слияниями и поглощениями фирм стало основной частью разрабатываемых антитрестовских программ.

На данном этапе был предпринят и ряд других шагов по ужесточению антимонопольного законодательства. Так, в 1974г. была принята поправка к закону Шермана, согласно которой нарушение его статей стало квалифицироваться как «тяжкое преступление».

Активизация антимонопольной политики в США в рамках третьего этапа шла также и в форме более энергичного исполнения антимонопольного законодательства и распространения его на всё более высокий круг отраслей, включая не только тяжёлую индустрию, но и такие отрасли, как производство цемента, стекла, сигарет и т.п. В частности, благодаря, например, сигаретному процессу 1946г и цементному процессу 1948г. была отменена практика установления цен, основавшаяся на так называемом «базисном пункте». Смысл такого ценообразования заключался в том, что во всех пунктах каких-либо районов цены устанавливались на уровне цены базисного пункта плюс определённая надбавка. На данном этапе прошёл также ряд других принципиально значимых судебных процессов, оставивших заметный след в совершенствовании практики использования антимонопольного законодательства. Так, например, весьма поучительны итоги процесса над фирмой «Дюпон», которая приобрела в 1948 г. контрольный пакет акций «Дженерал моторз», в связи с чем в последующем именно «Дженерал моторз» у «Дюпон» приобрела около 2/3 всей производимой краски и почти половину тканей, используемых в производстве автомобилей. В 1957 г. решением Верховного суда было признано, что фирма «Дюпон» незаконно контролирует «Дженерал моторз», т.к. благодаря такому слиянию многие другие предприятия, выпускающие краски и ткани, не смогли продать свою продукцию, т.е. был нанесён ущерб конкурентной борьбе. Существенный резонанс имел также процесс над компанией «Браун Шуз», которая обвинялась в незаконном поглощении фирмы «Кинни Инк». Поскольку в данном случае объединились фирма-производитель обуви и компания, владеющая самой крупной сетью розничных магазинов по реализации обуви, причём в результате такого объединения доля рынка, контролируемого «Браун Шуз», возросла с 4 до 5,2%, суд признал, что образовавшиеся объединения наносят ущерб конкурентной борьбе в обувной отрасли. Характерно, что решение суда о децентрализации созданного объединения было принято несмотря на известное из практики неизбежное повышение цен и затрат на производство в случае разрыва структуры «производитель – поставщик на розничный рынок». Т.е. в данном случае институт конкуренции был признан более ценным, чем сам по себе факт обеспечения высокого уровня экономической эффективности производства и выгод потребителям от сниженной цены на текущий момент.

Период с конца 70-х – начала 80-х и до настоящего времени можно считать четвёртым этапом в развитии антимонопольного регулирования в США. Для данного этана характерно дальнейшее продвижение по пути развития принципа «разумности» при анализе ситуаций, связанных с оценками поведения фирм, обладающих монопольной властью. Как известно, данный период в истории экономической политики США характеризуют как «консервативный сдвиг», имея в виду значительное усиление позиций сторонников свободного рынка, сокращения масштабов вмешательства в экономику со стороны государства. Возросло число специалистов, полагающих, что рынок сам способен обеспечить оптимальное соотношение между тенденциями к концентрации и монополизации, с одной стороны, и тенденции к ускоренному росту малых и средних независимых фирм, с другой. Изменились и взгляды на роль и значение процессов концентрации производства для экономики и общества. Существенно расширились представления о направлениях положительного влияния процесса концентрации в производственной сфере на повышение уровня эффективности экономики. Если раньше в качестве положительного последствия роста уровня концентрации в сфере производства, слияний и поглощений выделялся лишь факт экономии на масштабе, то в данном периоде было осознано, что эти процессы могут существенно способствовать сокращению непроизводственных затрат, а также – усилению контроля со стороны держателей акций над деятельностью менеджеров. Большое значение стало придаваться позитивному влиянию крупных компаний на повышение уровня конкурентоспособности отечественной продукции на мировом рынке.

В настоящее время антимонопольная политика в США дифференцируется в зависимости от того рассматриваются ли: 1) сложившиеся рыночные структуры; 2) слияния; 3) соглашения по поводу фиксации цен или сегментации рынков.

Наиболее лояльно современное законодательство относится к уже сложившимся фирмам, обладающим той или иной степенью монопольной власти. Даже если фирма владеет 60% выпуска или рыночных продаж, она может не подвергаться судебному преследованию, устанавливая цены как ей заблагорассудиться. Но такая компания сразу же станет объектом интереса со стороны монопольных органов, если станут известны факты о её злонамеренном поведении с целью достижения или поддержания своего монопольного положения на рынке. В качестве крайнего средства в таком случае может быть использовано дробление фирмы. Наиболее известным из дел такого рода является достигнутое в 1982 году соглашение между правительством США и АТТ. Уличённая в нарушении закона Шермана, АТТ согласилось выделить из своего состава 22 телефонные компании. Более свежий пример – судебное разбирательство в отношении компании «Майкрософт», руководитель которой пытался устрашить своих конкурентов. В целом же такие дела встречаются в практике применения антимонопольного законодательства нечасто.

Значительно более строги современные антимонопольные законы к практике слияний, хотя большую роль при этом играют тип и характер слияний. Выделяют три типа слияний: горизонтальные, вертикальные и конгломератные. Горизонтальными называют слияния, при которых объединяются фирмы, производящие однородную продукцию и поэтому являющиеся конкурентами. Как правило, такие слияния допускаются, если общая доля объединяющихся фирм на рынке не превышает 15%. Слияние более крупных фирм возможно только в том случае, если «имеются ясные и убедительные доказательства повышения в этом случае эффективности производства, сокращения непроизводительных затрат, либо в случае близкого краха одной из фирм» (слияние «Крайслер» и «Американ Моторс» в 1987 году ввиду близкого банкротства последней). Вертикальными называются слияния, при котором объединяются фирмы выполняющие различные стадии производства одного и того же товара либо фирмы, связанные цепью «поставщик – потребитель». Такие слияния допускаются, если до объединения доля каждой компании не превышала 10% соответствующего рынка. Считается, что если доля в 10% будет превышена, то такого рода объединение лишит другие фирмы возможности продать свою продукцию (рассмотренный выше случай признания незаконным контроля «Дюпон» над «Дженерал Моторз» имеет в своей основе именно эти соображения). Конгломератными слияниями называют объединения фирм, функционирующих в непересекающихся сегментах рынка. Такие слияния как правило вообще не попадают в поле зрения антимонопольных органов, поскольку в результате подобных слияний доля фирмы на рынках не изменяется.

Если к сложившимся монополиям антимонопольное законодательство США относится весьма снисходительно и терпимо, слияния допускаются или не допускаются в зависимости от множества различных обстоятельств, то некоторые действия вызывают судебное преследование без каких-либо исключений и поблажек. К таким действиям в первую очередь относятся соглашения между фирмами с целью раздела рынка и установления цен. Если какие-либо фирмы уличены в подобных действиях, то против них неизбежно будет возбуждён, причём принцип «разумного подхода» в этих случаях не используется. То есть для вынесения приговора обвинению достаточно лишь доказать факт фиксации цен или раздела рынка.