Коллежская реформа. Идеи камерализма

 

Двадцать второго октября 1721 года на торжестве в Троицком соборе в Петербурге в ответ на поздравления своих подданных по поводу заключения мира со Швецией царь, ставший в тот день императором, произнес речь. В ней он «в кратких, но зело сильных словах» сказал присутствующим в соборе сенаторам, генералам, духовенству, что желанный мир достигнут только благодаря победе в войне. Победа же стала возможна благодаря реформам в военном деле. Теперь, когда воцарился мир, нужно много стараться, чтобы добиться успехов и в гражданской сфере.

В реальности же преобразования в системе управления начались давно, в разгар Северной войны. Тогда был образован Сенат, проведена Первая губернская реформа. Теперь, после Северной войны, наступил следующий этап государственной реформы. Вся система управления должна была измениться на тех же принципах регулярности, на которых была преобразована армия. В этом был смысл праздничной речи императора.

Еще задолго до окончания войны Петр I дал задание дипломатам и разведчикам собрать сведения о государственном устройстве других стран, и прежде всего Швеции. Делалось это неслучайно. Царь хотел знать, как устроены государства, добившиеся выдающихся достижений в военном деле. Шведская система управления была построена на новейших в то время принципах камерализма – науки об управлении. Камерализм предполагал устраивать государственное управление по функциональному принципу, то есть каждое учреждение должно было ведать своей особой сферой управления. Центральным звеном были финансовые учреждения, которые четко делились на органы, занятые сбором средств, органы, сосредоточивавшие эти средства и выдающие их на расходы, и, наконец, органы, которые вели независимый финансовый учет и контроль финансов. Во всех учреждениях действовали единые принципы формуляра различного рода документов, утвержденные правила «движения бумаг», их учета и оборота в недрах канцелярии.

 

Заглянем в источник

В 1717 году Петр I получил из Швеции сведения об устройстве центральных органов власти. Эти сведения были доставлены посланным им шпионом, немцем Генрихом Фиком, который явился в Стокгольм под видом человека, который хочет поступить на работу в одну из шведских коллегий и поэтому якобы хочет ознакомиться с их устройством. Когда сведения были собраны, Фик кружным путем переправил их в Россию, причем наиболее важные документы были подшиты в юбке его жены. Оба супруга сильно рисковали – сведения о государственном устройстве являлись государственной тайной. В случае разоблачения Фика неминуемо ждала бы смертная казнь, как вражеского агента. Но все обошлось благополучно. Доставленные в Россию бумаги были переведены. Петр I сразу же взялся за дело. Точнее, он приказал раздать переводы шведских регламентов заранее назначенным президентам коллегий с тем, чтобы они подбирали штаты для своих учреждений и организовывали их работу с учетом главного обстоятельства – различия шведских и русских законов и принципов управления. В указе 1718 года президентам коллегий говорилось:

«Всем коллегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам, а которые пункты в шведском регламенте неудобны или с ситуациею сего государства несходны и оные ставить по своему разсуждению. И поставя об оных, докладывать (мне), так ли их быть».

 

 

Вид здания Двенадцати коллегий со стороны Невы.

 

Кроме того, в основе работы такого учреждения лежал принцип коллегиального обсуждения дел, четкой регламентации обязанностей и специализации труда каждого чиновника. Каждое учреждение должно было иметь документы, по которым оно работало – регламент и штат-список должностей с числом чиновников. Труд чиновников оплачивался денежным жалованием в строго установленном размере – окладе.

Введение в России этих принципов «регулярности» могло, по мысли Петра I, изменить крайне запутанную, неэффективную систему управления. Беря за основу шведские учреждения и сохраняя суть камерализма, Петр I внес в шведские образцы cущественные изменения.

Итак, государственная реформа началась в 1717 году, когда Петр I составил программу введения новых центральных учреждений – коллегий. В ней царь определил число, обязанности коллегий, назначил президентов. Поначалу было решено создать девять коллегий, потом их стало одиннадцать, потом десять.

При Петре I и после него количество коллегий не оставалось постоянным, но суть камеральной системы в коллегиях в целом сохранялась неизменной. Коллегии делились на несколько групп. В первую, ведавшую обороной и внешней политикой, входили Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел. В особую группу выделялись финансовые коллегии – сердцевина камеральной системы. Одна – Камер-коллегия – собирала деньги со всей страны, вторая – Штатс-контор-коллегия – их хранила и выдавала на расходы, третья – Ревизион-коллегия – контролировала поступление и расходование государственных средств. В этом-то и состояла суть реформы. Ведь раньше приказы и канцелярии сами назначали, собирали налоги, сами же их и расходовали без всякого контроля. Теперь в систему финансов вводился единый порядок, напоминающий современный, когда есть Министерство финансов, Государственный банк и ревизионные финансовые учреждения.

Функциональный принцип лежал и в основе реформы судебной системы. Если раньше каждый приказ был не только органом управления, но и судебной инстанцией, а его начальник даже назывался судьей, то теперь появилась единая судебная инстанция – Юстиц-коллегия, которая ведала всеми судебными делами. Также от разных учреждений были отняты функции по управлению торговлей и промышленностью. Образовались Коммерц-коллегия (управлявшая торговлей) и Берг-мануфактур-коллегия. Вскоре последняя коллегия разделилась на Берг-коллегию, ведавшую горной и металлургической промышленностью, и Мануфактур-коллегию, занимавшуюся делами легкой промышленности. В 1720 году был создан Главный магистрат, который руководил городами и который также считался коллегий.

 

Обновленный Сенат

 

Реформе Сената Петр I уделял огромное внимание. Только «Должность Сената» – инструкцию, определявшую полномочия, структуру и делопроизводство учреждения, он переписывал шесть раз! Смысл идеи Петра I был предельно прост и вытекал из идеализации им коллегиального начала в управлении. Он намеревался создать своеобразную суперколлегию – коллегию коллегий. Сенаторами должны были стать президенты коллегий, которые сами бы составили в сенатском присутствии коллегию. По его мысли, такое устройство Сената гарантировало государство от всевозможных злоупотреблений, позволило заменять его, самодержца, у руля власти на время отсутствия. Высокое положение Сената не снимало с него ответственности, он был полностью подконтролен и подотчетен государю. Петр I отменил старую практику подчинения губерний Сенату. Теперь, после коллежской реформы, губернаторы должны были подчиняться коллегиям, то есть с децентрализацией военных времен было покончено. Новая схема государственного устройства выглядела таким образом: Сенат – коллегии – губернии – уезды. Сенат был высшим правительственным органом, облеченным доверием государя и одновременно сохранявшим за собой функцию высшего апелляционного судебного органа.

 

Заметки на полях

Гуляя вдоль здания Двенадцати коллегий, любознательный турист начинает считать, сколько же было коллегий? При создании коллегий число их менялось не раз. Они сливались, разъединялись, переводились в канцелярии (т. е. понижались в статусе), создавались новые. Но их разом никогда не было двенадцать, хотя знаменитое сооружение архитектора Доменико Трезини в Петербурге и называется «зданием Двенадцати коллегий». Дело в том, что первоначально, при планировании здания, кроме девяти утвержденных царем коллегий в нем предполагалось разместить еще Правительствующий Сенат, Священный Синод, а также должна была существовать общая Аудиенц-камера для приемов и торжественных действ. Таким образом, здание состояло из двенадцати частей, что и определило его название, известное всем.

 

План Петра I создать высший доверенный орган власти коллежского типа, состоящий из президентов коллегий, не удался. Довольно скоро оказалось, что президенты не были в состоянии заниматься и делами своих коллегий, и делами Сената. Поэтому в 1722 году царь был вынужден отказаться от своей идеи, хотя сам принцип коллегиальности при обсуждении дел в Сенате он сохранил. В существовании Сената Петр I видел тот смысл, что он должен был получать из местного и центрального аппарата дела спорные, требующие высшего арбитража, согласования между ведомствами и – это самое главное – дела, не имевшие для своего решения точной юридической нормы. И только если Сенат не мог решить дело, оно поступало на стол государя, высшего законодателя, главного судьи, верховного правителя. Так должны были сепарироваться государственные дела.

При этом Петр I не был настолько наивен, чтобы полагать, что вся государственная система продержится только на иерархичности структуры и принципе коллегиальности. Опыт научил царя не доверять своим чиновникам. Поэтому в систему коллегий и Сената он закладывал контрольную, независимую службу – генерал-прокуратуру. Залог ее успешной работы Петр I видел в строгой регламентации ее деятельности и в независимости от Сената. Генерал-прокурор являлся вершиной пирамиды прокуратуры: у него был заместитель – обер-прокурор, а также подчиненные ему прокуроры во всех коллегиях и судебных органах. Все компрометирующие государственных чиновников материалы через систему прокуратуры должны были, не останавливаясь на промежуточных звеньях, подниматься наверх. Генерал-прокурору также подчинялись официальные тайные доносчики – фискалы, сидевшие на всех уровнях управления, благодаря чему генерал-прокурор был в курсе тайных махинаций чиновников. Генерал-прокурор мог опротестовать и приостановить решение любого правительственного органа, включая и Сенат. Он же имел право непосредственного доклада Петру, что резко повышало значение самого института надзора.

Систему контроля за судопроизводством Петр придумал в 1722 году. Тогда он утвердил при Сенате должность генерал-рекетмейстера, который собирал как жалобы подданных на волокиту в разборе их дел, так и жалобы «в неправом решении», то есть в нарушении законов в Юстиц-коллегии. Жалобы на низшие суды не принимались: челобитчик должен был дойти до Юстиц-коллегии через все необходимые инстанции снизу вверх. Генерал-рекетмейстер также имел право доклада царю. Само собой разумеется, что созданные институты прокуратуры и рекетмейстера имели свои конторы и делопроизводство.

 

 

Павел Иванович Ягужинский.

 

Наконец, еще одним «уровнем» защиты государственных учреждений от должностных преступлений, наряду с прокуратурой и рекетмейстерством, стал институт фискальства, то есть состоящих на службе государства доносчиков. Он существовал с 1711 года, но лишь в 1723 году Петр перестроил весь институт государственных доносчиков, установив иерархию фискалитета: провинциал-фискалы, фискалы центральных учреждений и судов, обер-фискал и, наконец, генерал-фискал со своей Фискальской конторой и прямым подчинением генерал-прокурору.

 

Действующие лица