Реформа местного управления. Создание Сената

 

Нарвское поражение показало Петру, что изменить нужно не только армию, но и весь государственный аппарат, ведь армия – это лишь часть государства. Поначалу в системе управления не происходило важных перемен. Центральные государственные учреждения – приказы и канцелярии – собирали налоги, обеспечивали армию всем необходимым: оружием, одеждой, припасами, людьми. Но уже в первые годы Северной войны стало ясно, что все эти учреждения с большим трудом справляются с теми проблемами, которые были порождены неудачным началом войны, созданием регулярной армии. Из полков в центр непрерывным потоком шли жалобы на нехватку денег, оружия, рекрутов, провианта. Причину видели в невозможности получать все необходимое армии из подчиненных приказам уездов. Уезд как единственная административная единица допетровской России, во главе которой стоял воевода, устарел. По своим размерам уезды были огромны – даже больше современных областей. Управляло же ими очень малое число чиновников, которые не справлялись со сбором и пересылкой в армию людей, материалов, денег, провианта.

И тогда в 1707—1710 годах была проведена Первая губернская реформа. Суть ее заключена в новом территориальном делении страны на более крупные единицы – губернии, которые охватывали территории сразу нескольких старых уездов. Во главе губерний были поставлены губернаторы, наделенные большой властью. В 1712—1715 годах произошло усложнение губернской системы: губернии были разделены на провинции во главе с обер-комендантами.

Так, на смену прежней «двухчленке» управления (приказ – уезд), пришла «четырехчленка» (приказ, то есть канцелярия – губерния – провинция – уезд). Соответственно увеличению числа учреждений выросло и количество чиновников. Теперь важнейшими помощниками губернатора становились обер-комендант (военные дела), обер-комиссар (сборы налогов с населения) и ландрихт (судья). Обер-коменданту в провинции подчинялись коменданты. Эта реформа привела к резкому усилению власти на местах за счет полномочий центральных учреждений, то есть произошла децентрализация управления. Делалось это Петром сознательно, с желанием улучшить обеспечение армии, навести порядок со сбором на местах налогов. Было решено, сколько должна каждая из губерний (в зависимости от числа дворов) посылать денег для армии, флота, артиллерии и дипломатии – главных статей государственных расходов. Чтобы избежать неминуемой потери денег при пересылке и волокиты, между губерниями и армией была установлена непосредственная связь. Армейские полки стали называть по губерниям, откуда они получали довольствие и рекрутов: Нижегородский драгунский, Смоленский пехотный и т. д. При каждом полку находился кригс-комиссар от «своей» губернии. Он следил за исправностью и комплектом обмундирования, припасов, принимал рекрутов из губернии, выдавал офицерам и солдатам жалованье из присланных с мест денег. За деятельностью губернских кригс-комиссаров наблюдал начальник специальной Кригс-комиссариатской конторы, которая действовала при Сенате.

 

Заглянем в источник

Впервые в России государственное учреждение получило инструкцию – указ о круге его дел и компетенций. Сенат был обязан: «1. Суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения, тож и ябедником да последует. 2. Смотреть во всем государстве расходов и ненужные, а особливо напрасные, отставить. 3. Денег, как возможно, збирать, понеже деньги суть артериею войны…».

Новую систему ведения делопроизводства Петр вводил задолго до 1711 года. Первым из русских царей он стал собственноручно подписывать указы, причем часто латинскими буквами в голландском варианте: «Piter». Один из его указов за 1707 год до сих пор широко известен благодаря своей оригинальности. При этом, как только его не перевирают в публицистике, порой наделяя его прямо противоположным смыслом! А он прост и выразителен. Петр требовал, чтобы участники Консилии министров все свои решения

«…своею рукою подписывали, что зело нужно, надобно, и без того отнюдь никакого дела не определяли, ибо сим (т. е. подписью. – Е. А.) всякого дурость явлена будет». Иначе говоря, подписывая указ, внимательно смотри, что подписываешь, за что берешь ответственность.

Иначе опростоволосишься и будешь выглядеть в глазах других дураком.

 

Реформа местного управления и создание системы кригс-комиссариатов были тесно связаны с реформой высших органов власти – организацией Правительствующего Сената и подведомственных ему учреждений. Это произошло в марте 1711 года. Ранее высшим совещательным органом была существовавшая с древних времен Боярская дума. Петр I не доверял боярам, многие из которых были раньше сторонниками Софьи. Заседания Боярской думы при нем стали проводиться все реже и реже, пока в 1704 году они не прекратились совсем. С тех пор о заседаниях Думы в источниках нет никаких упоминаний.

На смену Думе пришло временное учреждение – «Консилия министров» – совет руководителей важнейших приказов и канцелярий, который заседал в помещении Ближней канцелярии – финансово-контрольного учреждения. А в 1711 году Консилию министров сменил Правительствующий Сенат. Формальным поводом для создания Сената стал предстоящий отъезд Петра на войну с Турцией. Однако уже из первых указов о Сенате видно, что это учреждение создавалось не на какое-то короткое время, а надолго, и люди, назначенные членами Сената – сенаторами, находились не на временной, а на постоянной работе. Указом 5 марта 1711 года в русское управление вводилось новшество – коллегиальность, то есть сенаторы решали дела с помощью голосования, причем каждый из членов Сената имел при голосовании только один голос. Тогда же приказные, назначенные в Канцелярию Сената, получили указ о новом ведении бумаг и оформлении канцелярских дел. Каждый сенатор должен был подписывать протоколы Сената с решениями по делам. Эту процедуру Петр считал очень важной: подпись повышала ответственность чиновника за принятое решение.

В государственном учреждении, как в воинской части, вводилась присяга служащих, которые обещали «честно, чисто и неленостно» трудиться, соблюдать интересы государства. Созданный Петром Сенат просуществовал до 1917 года и всегда был одним из важнейших элементов системы управления Российской империей.

 

Где взять деньги на войну?

 

Как видно из указа об образовании Сената, ему поручалось наблюдение прежде всего за правосудием и финансами. В указе Сенату Петр дает образное сравнение финансов с системой кровообращения, которая питает организм необходимыми веществами. Кто имеет больше денег, тот и победит в войне – такова главная мысль царя. Но откуда же брать деньги? Петр требовал, чтобы их экономили, устранили ненужные расходы. Кроме того, царь считал, что нужно развивать торговлю с другими странами, в особенности с Китаем и Персией. Перепродажа восточных товаров на Запад была одной из самых выгодных статей дохода и давала в казну много денег.

Крупным источником денег для казны были различные откупа, монополии. Допустим, люди нуждаются в каком-нибудь продукте, например, в соли. Государство заключает соглашение с неким купцом или компанией, которая берется поставлять этот продукт и продавать его покупателям. За право такой поставки и продажи эти купцы сразу платили государству большие деньги, то есть выкупали, откупали все соляное дело на какое-то время. В свою очередь, государство уже не позволяло добывать и продавать соль другим купцам и компаниям кроме тех, с которыми было заключено соглашение. Это и было монополия, откуп. Такая операция приносила государству, или как тогда говорили – казне, сразу много денег. А поскольку важных для людей товаров было немало, то и откупов вводили много. Большие прибыли казна получала и от перечеканки серебряной и медной монеты – основного вида денег, ходивших в России. Это действие называлось переделом. Старые монеты расплавляли и из этого металла чеканили новые монеты того же достоинства, но при этом количество серебра в каждой из них уменьшали. Иначе говоря, из одного фунта (400 г) серебра раньше чеканили серебряных монет на 10 рублей, а теперь – на 14 рублей, то есть государство получало с монетного передела дополнительные деньги (4 рубля с каждых 10 рублей) и пускало их на свои нужды. Однако это было порчей монеты.

 

Заглянем в источник

Вот что записал в приходно-расходную книгу 1710 года староста деревни Большие Минореги Валдайской округи Конон Тихонов об отправке рекрута:

«Марта в 15 день по указу Великого государя отдан в набор… с восмидесяти девяти дворов лекрут Марк Иванов. Отдано за того лекрута целовальнику Больших Миронег Федору Андронову за мундир и правиянт (за оржаную муку и овсяную крупу), и лекруту до отдачи (в полк) на корм денег, и при отдаче на приказные росходы двенадцать рублев. Да за опись дано два алтына… две деньги. Дано на покупку в Новеграде подъячему Василию Настоянову на лекрута платья денег два рубли с полтиною. Да на того же лекрута куплено при Валдае платья, в чем бы ему можно доитить до Новаграда без нужы, а именно: куплена шуба на вате, цена – тритцать алтын, шапка-караблик, цена – четырнадцать алтын, да чулки белыя, цена – четыре алтына. За железа ножныя дано восемь алтын, за ручныя железа – четыре алтына (из этого следует, что рекрут шел закованным в кандалы. – Е. А.). Да на дорогу лекруту дано денег двадцать алтын, да на проводы калачей на два алтына, да вина на пять копеек, да пива кружка, цена – грош. Дано караульщику Герасиму Петрову, которой караулил лекрута, двадцать алтын. Да за подводу под лекрута дано Якову чурину семь гривен. Да ходил лекрут по воле, дано ему на пиво и вино деньгами четыре алтына. При поездке топлена баня про лекрута, дано алтын. Мыла на копейку, да гребень – грош. За поимку лекрута дано Ермолаю Яковлеву по мирскому приговору денег полтина, да Семену Лукину три алтына (видно, что рекрут бежал, возможно, прямо из бани, и для его поимки наняли стрельца. – Е. А.). Да за тем лекрутом ходил стрелец Федор Щапин, дано ему денег два гривны. За хоженое ему до деревни Борисова дано два алтына, а ходил по Гавриле Салдатове для доспросу о лекруте…»

 

Тем не менее главным источником государственного дохода оставались налоги и повинности крестьян и горожан. Именно на их плечи пала вся тяжесть войны. И победа, как часто бывало в истории, ставшая возможной благодаря отчаянным усилиям народа, привела к его обеднению и даже разорению. Плательщики отправляли самые разнообразные повинности: людские (рекруты), отработочные (на стройках, верфях), подводные (предоставляли подводы для государственных нужд), лошадные (поставка и содержание лошадей для армии), постойные (содержание солдат в своих дворах), натуральные (заготовка и доставка провианта для армии и фуража для лошадей) и, наконец, денежные – то есть собственно налоги в привычном для нас смысле этого слова.

Все неденежные повинности, как правило, сопровождались денежными платежами, которые не входили в число налогов. Для того чтобы отправить в армию рекрута, в 1705 году было указано собрать с каждого двора массу денег и вещей.

Снабжались деньгами и отправляемые на стройки работники, извозчики. Начинался год, и люди не знали, сколько они будут платить налогов, но никто не сомневался, что сумма налогов увеличится. Об этом говорил весь их опыт. Каждый год к тем постоянным налогам, которые уже были в прошлом году, прибавлялись новые. Они были двух видов – постоянные, которые с этого года собирались ежегодно, и чрезвычайные, которые шли на какую-нибудь неожиданную затею властей, срочное дело. Всякий раз крестьяне точно не знали, какого вида у них будут повинности: один год они собирали деньги на провиант, на следующий им сообщали, что часть провианта они должны поставить натурой в государственные хранилища, а за другую платить деньгами. На третий год им приказывали собрать провиант и везти его на своих подводах через всю страну в Петербург или Киев. При этом часто менялся вид провианта – требовали то рожь немолотую, то муку, то крупу, то сухари. И конца такому разорительному разнообразию не было видно. В итоге многие повинности были смешанными – денежно-отработочно-натуральными. Важно помнить, что Россия – страна огромная. В одних ее районах провиант, фураж или иные припасы, необходимые для армии и флота, могли обходиться населению в несколько раз дороже, чем в других. Такая налоговая политика разоряла плательщиков, побуждала их увиливать от повинностей, бегать от сборщиков налогов, восставать против налогового гнета.

 

Преобразования в промышленности

 

Победы армии были бы невозможны без преобразований в экономике, промышленности. До войны железо привозили либо из Швеции, либо с небольших заводов Тульского уезда, построенных голландцами. Но с началом войны его явно стало не хватать. К тому же армия нуждалась не только в оружии, но и в одежде, обуви, амуниции. Значит, необходимо было строить заводы и фабрики и на них делать сукно для мундиров, валять фетр для шляп и треуголок, выделывать кожи для обуви и лошадиной упряжи, ткать полотно для парусов, крутить пеньку для канатов, молоть порох и делать многое-многое другое.

Словом, война вынудила развивать промышленность. Она, как часто бывало, становилась главным стимулом технического прогресса. Военные заказы государства были так велики, что требовалось срочное строительство новых металлургических заводов и расширение старых по всей стране: в Карелии, Туле, Липецке, на Урале и в других местах. За петровское время заводов и фабрик в России стало двести, то есть в десять раз больше, чем раньше. Главным строителем многих новых заводов выступило государство. Оно же давало деньги на расширение старых заводов, приглашало иностранных специалистов. Многообразна была помощь государства и частным предпринимателям – тем, конечно, кто обещал быстро начать лить пушки, выпускать сукно и другие нужные армии и флоту товары.

В петровскую эпоху благодаря богатейшим полезным ископаемым Урала произошел подлинный экономический скачок. Строительство заводов там было делом трудным – слишком далеко находились Уральские горы от центра, слишком дикие места приходилось осваивать первопроходцам. Но все же уже 15 декабря 1701 года первый чугун пошел из первой домны Невьяновского завода. Вскоре же из этого чугуна выплавили железо, не имевшее себе равных по своим прекрасным свойствам ни в России, ни в Европе, нигде в мире!

Начали поспешно строить железоделательные заводы в Олонецком крае и в Липецке. Руда в этих местах была похуже уральской, но зато сами заводы располагались вблизи от Центра. За первые 5 лет Северной войны построили 11 металлургических заводов, которые обеспечили страну железом. Если в 1700 году в России выплавляли 150 тыс. пудов чугуна, то в 1725 году в пять с лишним раз больше – 800 тыс. пудов. Это позволило расширить металлообрабатывающую промышленность, или попросту говоря, орудийное и оружейное производство. В Туле, которая издревле славилась своими мастерами-оружейниками, в 1712 году был построен знаменитый оружейный завод, а в 1721 году заработал и не менее знаменитый впоследствии Сестрорецкий оружейный завод под Петербургом. Успехи русских металлургов были так значительны, что уже с 1705 года артиллерия больше не нуждалась ни в новых орудиях, ни в снарядах к ним – всем этим добром были забиты цейхгаузы.

В петровское время начали быстро строить и фабрики легкой промышленности. Центром ее стала Москва. Там были построены фабрики по производству парусины, канатов (Хамовный и Канатные дворы), амуниции и седел (Кожевенный и Портупейный дворы), сукна и фетра (Суконный и Шляпный дворы), а также пуговичная, чулочная, бумажная мануфактуры. Суконный двор в Москве – первое в России крупное текстильное предприятие – работал на привозной шерсти. Петр издал указ о разведении мало распространенных в России овец в южных уездах страны, и вскоре Суконный двор и другие фабрики работали уже на отечественной шерсти.

Заводы и фабрики начала XVIII века были мануфактурами – довольно примитивными предприятиями, где главенствовал ручной труд. Но все же мануфактуры отличались от средневековых мастерских тем, что один работник производил не все операции над изделием (как средневековый мастер), а лишь одну из них. Это называется специализацией труда, его разделением. На мануфактурах было уже много узких специалистов, которые вкладывали свой труд в общую работу по изготовлению продукции. Кроме того, на мануфактурах использовалась механическая сила воды, вращавшей через систему колес и тяг сверла.

Государство помогало мелким и крупным фабрикантам и заводчикам, которые строили свои заводы (термин «завод» – от глагола заводить, основывать) или хотели приватизировать государственные предприятия. Петровская эпоха позволила развернуться, обогатиться и принести пользу стране многим инициативным людям из разных слоев общества. Невзирая на различия в происхождении предпринимателей, царь помогал им деньгами, присылал к ним иностранных инженеров, металлургов, предоставлял заводчикам большие льготы. Он подчинял – «приписывал» – заводам обширные земли с десятками деревень, жители которых вместо подати государству работали на фабриканта. Из частных предпринимателей особенно известны Баженины и Демидовы.

Демидовы – отец и сын – владели на Урале и в Сибири большими металлургическими заводами. В конце XVII века деревенский кузнец Никита Демидов понравился Петру своими золотыми руками и предприимчивостью. Он при поддержке государя основал железоделательный завод возле Тулы, но по-настоящему развернулся на Урале, где ему передали казенный Невьянский завод и позволили добывать руды и основывать заводы без ограничения. Вскоре Демидыч (так звал его царь) стал богачом, создал на Урале обширные владения, в которых чувствовал себя маленьким царьком. Щедрыми подарками он добивался для себя особых льгот и привилегий. Деньгами «смягчал» он строгих ревизоров, приезжавших на Урал по многочисленным жалобам на злоупотребления этого жадного до денег и жестокого предпринимателя. В 1720 году Демидыч получил дворянство и новую фамилию – Демидов. Его сын Акинфий позже построил подлинную империю на Урале, где действовал один закон – воля хозяина.