Администрация как объект социологии политики. Понятие, виды и функции бюрократии. Теория рациональной бюрократии М. Вебера.

Администрация выполняет одну из важнейших функций политической системы – функцию управления совместной деятельностью людей в различных сферах их жизни. С этой точки зрения она является одним из важнейших объектов социологии политики. Согласно Р. Дарендорфу, политика включает в себя три элемента: руководство, управление и участие. Можно утверждать, что функцию руководства выполняет пра­вящая элита, функцию управления – администрация, функцию участия – общественность. Администрация непосредственно осуществляет функцию принудительного подчинения отдельных граждан общегосударственным интересам, а элита придает этому принуждению легитимный характер, т.е. добивается добровольного выполнения населением распоряжений администрации. Эти адми­нистративные распоряжения всегда направлены на реализацию по­литического курса, разработанного элитой в соответствии с ее ин­тересами. Администрация включает в себя часть населения, зани­мающую управленческие должности в аппарате исполнительных органов государственной власти, а также предприятий и учрежде­ний государственного и частного секторов экономики. Первую часть административных работников обычно называют чиновни­ками (чин – это служебное звание в госаппарате), вторую – уп­равляющими. Характер взаимодействия администрации и об­щественности (активной части граждан) зависит от полити­ческого режима (способа осуществления и распределения власти). Авторитарный режим основан на силовом давлении администрации на общественность, демократический – на сотрудничестве администрации и общественности. Доступ общественности к принятию и реализации государственных реше­ний обеспечивает гражданский контроль над администрацией.

По роду своих занятий эта социально-профессиональная группа вынуждена постоянно сталкиваться с активной и организованной частью всех других социально-профессиональных групп, которую и называют общественностью. Администрацию надо отличать от бю­рократии. Бюрократия (власть аппарата, т.е. должностных лиц) – это искаженная форма администрации, обособленной от населе­ния, совместную деятельность которого она призвана организовы­вать. Администрация образует ядро государства, от её профессиона­лизма зависит его процветание или деградация. Поэтому она вы­зывает столь сильные чувства у населения, в равной степени поло­жительные (одобрение) и отрицательные (возмущение). Никто, кроме штатных государственных служащих, не должен по законам своей профессии заботиться о нуждах населения, однако каждый из этих служащих лично ничего сделать для этого не может, по­скольку он является обезличенным звеном огромной человеческой машины, вынужденным беспрекословно подчиняться ее раз и на­всегда заданному ритму. Отсюда отчуждение администрации от населения, проявляющееся в негативном и даже враждебном отно­шении последнего к ней.

Бюрократия – социально-профессиональная группа, специализирующаяся на управлении и монополизирующая властные функции в своих корпоративных интересах.

Бюрократия – это сложное социальное явление, необходимое и неизбежное, продукт развития общества, процесса разделения труда на управляющих и управляемых. Как слой управляющих людей бюрократия призвана осуществлять реализацию не только «общих дел», вытекающих из природы всякого общества. Она выполняет также специфические функции, порожденные противоположностью между правительством (властью) и народными массами. При этом бюрократия не только служит орудием одних социальных групп против других, но и стремится подчинить действительные потребности общества, задачи, нормы и процедуры нормального его функционирования своим своекорыстным целям, целям самосохранения и укрепления собственных позиций. Её основными чертами являются:

• отчуждение власти от народа;

• концентрация власти в руках чиновничества, стремящегося ослабить контроль за своей деятельностью или вообще избежать его

Функции бюрократии:

1) бюрократия является инструментом управления, который реализует политический курс

2) распределение функций внутри бюрократической системы, обеспечивающее эффективное управление

3) осуществление демократического принципа (меньшинство подчиняется большинству)

Виды бюрократии по Веберу. 1) Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является её неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. Государство становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое господство (власть-собственность). Вебер назвал этот тип бюрократии патримониальной. 2) В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху правительства в странах западноевропейской цивилизации находились под контролем общества, и этот контроль сдерживает формирование сильных бюрократических систем.

Виды бюрократии по А. Гоулднеру. А. Гоулднер пришёл к выводу, что существует два типа бюрократии: 1) представительная, для которой, в частности, характерна власть, опирающаяся на знание и умение, 2) бюрократия авторитарного типа, опирающаяся на негативные санкции (наказания и пр.). Второй тип бюрократии возникает как раз тогда, когда в связи с дисфункциями в бюрократической организации повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.

Теория рациональной бюрократии Вебера. М. Вебер рассматривал государство как «отношения господства одних людей над другими, опираю­щиеся на легитимное насилие» и отводил чиновничеству решаю­щую роль в его осуществлении.

Три идеальных типа господства:

1. Традиционное – опирается на веру подданных в то, что подчиняться необходимо, поскольку так велит традиция. Но власть ограничена традиционными нормами, правитель не может их превышать.

2. Харизматическое – основывается на личных качествах и привлекательности лидера. Харизматический вождь – тот, кто имеет господство над другими, и это господство зиждется на необыкновенных магических особенностях лидера. От него всегда ожидают чего-то нового, революционного.

3. Легальное – на нём основано современное общество. Это – господство права. Как само существование власти, так и ее сфера действия зависят от установленных людьми позитивных прав. Это означает существование принципа правового рационализма.

Принципы легального господства:

- любая норма может быть введена как право. При этом предполагается, что с ней будут считаться все, кто подчинен власти.

- право является комплексов абстрактных законов, а его действие заключается в применении абстрактных законов к конкретным случаям.

- люди, стоящие у власти, являются не самостоятельными правителями, а вышестоящими исполнителями, определенными правом обязанностей в четко определенный период времени.

- управляемые есть свободные граждане, обязанные подчиняться праву, а не подданные, обязанные подчиняться правителю, который использует это право.

Бюрократия выделяется Вебером в отдельный слой. Эту систему он считал выше, чем традиционное и харизматическое господство. На основе четырёх принципов Вебер определил формальные правила, в которых должна действовать бюрократия:

1. Нужно, чтобы эти правила были известны всем

2. Ясна цель права. Цель основана на четкой взаимосвязи причин и следствий.

3. Должно быть ясно, когда правила должны применяться.

4. Возможность субъективного толкования правил должна быть ограничена.

5. Правила должны быть чётко сформулированы.

Основные характерные черты бюрократического управления.

1. Иерархия – в рационально организованной бюрократии каждое должностное лицо должно иметь четко определенные компетенции и ответственно перед другим лицом за эти компетенции. Подчинение выше стоящему и четко определенные функции.

2. Постоянность – постоянное занятие по найму с перспективой регулярного служебного продвижения.

3. Безличность. Работа должна выполняться в рамках предписанных правил, без личностных предпочтений.

4. Опытность. Должностные лица подбираются на основе своих личностных качеств, компетенций, они должны быть подготовлены к выполнению своих функций

Безличность, рациональность, строжайшую регламентированность, ограниченность ответственности М. Вебер считал «идеалом» всякой организации. Бюрократическое управление, с его точки зрения, — наиболее совершенная и эффективная форма господства, и потому для потребностей массового повседневного управления оно просто неизбежно. Позитивные стороны бюрократии Вебер видит в её предметном знании технологии управления, в переводе задач и целей политического характера в рационально-технологические формы и нормы управления. В то же время он видит опасность в тотальной бюрократизации общества, чему могут, как он считал, противостоять только парламентское устройство и многопартийность как факторы, нейтрализующее бюрократическую агрессивность аппарата, узурпаторские тенденции бюрократии.