Система государственных органов субъекта Российской Федерации

Построение эффективно функционирующей системы органов государственной власти - это важнейшая задача, стоящая перед каждым субъектом Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации практическое решение этого вопроса должно соотноситься с основами конституционного строя и достаточно «жесткими» принципами, установленными федеральным законодательством, что отвечает интересам федеративного государства и непосредственно направлено на укрепление единства системы государственной власти в Российской Федерации.

Вместе с тем, на современном этапе развития российского федерализма прослеживаются тенденции последовательного ограничения самостоятельности субъектов РФ в решении вопросов организации государственной власти на региональном уровне[260]. Это, в частности, проявляется в существенном изменении позиции федерального законодателя по вопросам формирования законодательного (представительного) органа государственной власти и наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), установления системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ. Субъекты РФ фактически лишены возможности проявлять широкую инициативу в вопросах построения собственных систем властных органов, а наблюдающаяся вариативность лишь создает видимость регионального усмотрения и по большей части вписывается в рамки требований федерального законодательства.

В соответствии со ст. 2 федерального закона № 184-ФЗ «систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»[261].

Деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами:

- государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

- распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

- верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

- единство системы государственной власти;

- разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

- самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

- принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему;

- осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;

- заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

- осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации:

- утверждаются бюджет субъекта РФ, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, отчеты об их исполнении;

- утверждаются программы социально-экономического развития субъектов РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ;

- устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено к ведению субъекта РФ, и порядок их взимания;

- устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ;

- устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;

- устанавливается порядок проведения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;

- утверждаются заключение или расторжение договоров субъекта РФ;

- устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ;

- устанавливается система органов исполнительной власти субъекта РФ;

- регулируются иные вопросы, отнесенные к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (таблица 20). Не менее 25% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации – не менее 25% депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Таблица 20. Установленное число депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации

Численность избирателей в субъекте Российской Федерации	Число депутатов законодательного (представительного) органа
Менее 500 тысяч	Не менее 15 и не более 50
От 500 тысяч до 1 миллиона	Не менее 25 и не более 70
От 1 миллиона до 2 миллионов	Не менее 35 и не более 90
Свыше 2 миллионов	Не менее 45 и не более 110

 

Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы на обеспечение его деятельности предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами такого бюджета в какой бы то ни было форме в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) депутатов. При этом полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению контроля за исполнением его бюджета не ограничиваются.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации. При этом заседание законодательно­го (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов.

Правомочное заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации проводится не реже одного раза в три месяца.

Заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и уста­навливающим порядок его деятельности.

Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим органом исполнительной власти (правительство, коллегия администрации). Структура органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ избирается населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более 5 лет и не может избираться более двух сроков подряд. В случае признания выборов несостоявшимися, недействительными, не избрания ни одного из баллотировавшихся кандидатов повторные выборы проводятся не позднее чем через 6 месяцев.

Высшее должностное лицо субъекта РФ:

- представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при внешнеэкономических связях, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

- обнародует законы или отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта РФ;

- формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;

- вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ; участвовать в его работе с правом совещательного голоса;

- осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством России и субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (распоряжения), обязательные к исполнению в субъекте РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в определенных случаях прекращаются досрочно, в том числе в связи с выражением недоверия ему законодательного органа государственной власти субъекта РФ, признания судом недееспособным, утраты гражданства России и др. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу в случаях издания им актов, противоречащих законодательству России и субъекта РФ, если противоречия установлены судом и не устранены в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, иного грубого нарушения законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан. Решение законодательного органа о недоверии влечет немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти. Президент РФ может применить к высшему должностному лицу субъекта РФ меры воздействия: предупреждение, отрешение от должности. В случае отрешения от долж­ности, а также временного отстранения Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечивает исполнение бюджета и программ социально-экономического развития; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий; формирует иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Если в 1990-е годы системы исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации разительно отличались: в республиках, как правило, изначально были сформированы правительства и министерства, в остальных же субъектах России в связи с действием закона РФ № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[262] действовал только единственный орган исполнительной власти – администрация.

В начале 2000-х годов в связи с реализацией первого этапа административной реформы и федерального закона № 184-ФЗ в субъектах Российской Федерации начались преобразования в структуре органов исполнительной власти – в подавляющем большинстве краев и областей были созданы министерства как отраслевые органы исполнительной власти.

Некоторые (отраслевые) исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации формируют территориальные органы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на уровне района, межрайонном уровне). Также в структуре системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации выделено представительство субъекта Российской Федерации в городе Москве.

Законодатель субъектов Российской Федерации по-разному использовал предоставленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» возможности по созданию конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации:

- незначительная часть субъектов Российской Федерации не только закрепила соответствующие положения в своих основных законах, но и приняла нормативные акты о конституционных (уставных) судах, тем самым создав организационно-правовые основы для их деятельности (таблица 21);

- большинство же регионов ограничилось только закреплением возможности создания таких судов в своих основных законах;

- в ряде субъектов Российской Федерации конституции (уставы) вообще не предусматривают даже саму возможность учреждения конституционных (уставных) судов.

Таблица 21. Наличие конституционных (уставных) судов в законодательстве субъектов Российской Федерации и на практике

Вид субъекта Российской Федераций (всего)	Конституционный (уставный) суд предусмотрен законодательством и функционирует	Конституционный (уставный) предусмотрен законодательством, но не функционирует	Конституционный (уставный) суд не предусмотрен законодательством
Республики (22)	13	5	4
Края (9)	-	4	5
Области (46)	2	21	23
Города федерального значения (3)	1	1	1
Автономная область (1)	-	-	1
Автономные округа (4)	-	3	1

 

На сегодняшний день в субъектах Российской Федерации образованы и реально функционируют 13 конституционных судов и 3 уставных суда. Очевидно, что осуществление конституционного контроля в тех субъектах Российской Федерации, где конституционные (уставные) суды не созданы, весьма затруднительно.

Это вызвано различными причинами. На федеральном уровне четко не определены статус подобных судов и их место в системе органов государственной власти. В соответствии федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» конституционные (уставные) суды являются судами субъектов Российской Федерации. Статья 27 указанного закона закрепляет, что конституционные (уставные) суды могут создаваться субъектами Российской Федерации. Из этих двух положений неясно, какое место занимают конституционные (уставные) суды в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Самостоятельным элементом судебной системы субъекта Российской Федерации является мировой суд. Впервые в нашей стране мировой суд был введен судебными уставами 1864 г.[263] и фактически просуществовал до принятия Декрета о суде в ноябре 1917 г.[264] Очевидным фактом является то, что проведению судебной реформы 1864 г. в Российской империи предшествовала длительная и кропотливая подготовительная законотворческая работа. Фактически впервые в отечественном законотворческом процессе реформаторами была разработана юридическая процедура, предусматривавшая сначала подготовку и закрепление в специальном акте основных принципов преобразований суда и правосудия как основополагающей политико-правовой программы судебной реформы в целом и мирового суда в частности. Основным и постоянным звеном мировой юстиции являлись участковые мировые судьи. Именно они рассматривали возложенные на мирового судью уголовные и гражданские дела.

В современной России только 31 декабря 1996 г. был принят федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации, который в качестве одного из элементов судебной системы наряду с федеральными и конституционными судами предусмотрел институт мирового судьи, отнеся его к судам субъектов Российской Федерации. Дальнейшее свое развитие законодательство о мировых судьях получило в связи с принятием через два года - 17 декабря 1998 г. - федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»^[265].

Мировой судья является судьей субъекта РФ. Порядок избрания на должность, срок полномочий, компетенция мирового судьи, создание и упразднение должностей судей устанавливаются законодательством субъекта РФ (в пределах, предусмотренных федеральным законодательством).

На мировых судей и членов их семей распространяются гарантии независимости судей, их неприкосновенности, а также материального обеспечения и социальной защиты, установленные законодательством для судей РФ.

К ведению мирового судьи отнесены дела малозначительного характера. Мировой судья выполняет только функции рассмотрения дела в первой инстанции, т.е. обладает ограниченной юрисдикцией.

Мировой судья выполняет свои обязанности на профессиональной основе (требуется наличие высшего образования, пятилетнего стажа работы по юридической специальности).

Правосудие мировым судьей осуществляется только единолично и с использованием отдельных упрощенных юридических процедур, сокращенных сроков судопроизводства, широким использованием примирительных процедур сторон.

Решения мирового судьи пересматриваются в апелляционном порядке районным судом общей юрисдикции.

Вступившие в силу постановления мировых судей, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

 

 

Таблица 22. Система государственного и муниципального управления в России

Уровень системы

Высшее должностное лицо

Законодательный (представительный)

Исполнительный (исполнительно-распорядительный)

Судебный