Систематизация административного законодательства: основания и виды. Проблемы кодификации административно-правовых норм.

 

Различным аспектам кодификации административного права в нашей стране посвящен целый ряд научных работ видных ученых-административистов, однако сложность проблемы требует продолжить ее исследование поскольку социально-экономические и политико-правовые преобразования, проводимые в России, изменение места и роли государства в жизнедеятельности общества, признание приоритета прав и свобод человека и гражданина как важнейшей конституционной обязанности государства выдвигают перед наукой административного права ряд новых и актуальных проблем, требующих своего адекватного разрешения.

Одной из актуальных проблем современной науки административного права России является научно–обоснованная разработка основ кодификации его норм по отраслям и сферам государственного управления. Данное обстоятельство обусловлено тем, что нормы административного права упорядочивают и закрепляют наиболее целесообразные общественные отношения в сфере управления; охраняют урегулированные правом общественные отношения; вытесняют из сферы управления отношения, которые не отвечают современным реалиям; способствуют зарождению и развитию новых общественных отношений.

Перед рассмотрением различного рода проблем связанных с кодификацией норм административного права России, представляется необходимым кратко остановиться на понятии «кодификация». Кодификация – позднелатинское codificatio, от лат., codex – собрание законов и facio – делаю) – форма систематизации законодательства. Раскрывая содержание дефиниции «кодификация» применительно к кодификации норм административного права России – нужно сказать, что это одна из форм систематизации его норм, содержащихся в федеральных законах, нормативных указах Президента России, нормативных постановлениях Правительства Российской Федерации, иных актах органов государственной власти, имеющей целью создание новых сводных унифицированных кодифицированных актов административного права, направленных на развитие и укрепление правовых основ в сфере государственного управления.

Таким образом, эффективность административно–правового регулирования в значительной степени зависит от совершенствования административно–правовых норм, их систематизации и кодификации. Между тем проблемам кодификации административного права в современный период посвящено не так много научных работ.

По сути дела последняя крупная монография «Кодификация советского административного права» А.П. Коренева была опубликована в 1970 году. С тех пор публиковались лишь научные статьи по отдельным вопросам кодификации административного права, преимущественно по проблемам кодификации законодательства об административных правонарушениях и кодификации административно–процессуальных норм. Вместе с тем проблемы, связанные с кодификацией административного права России, требует комплексных и фундаментальных научных работ.

Исследование ряда актуальных, на наш взгляд, проблем, связанных с кодификацией административного права России, целесообразно начать с установления идей, которые должны быть положены в основу такой кодификации, то есть установить принципы кодификации норм административного права. Поскольку от их правильного понимания и уяснения в конечном итоге зависит успех деятельности по созданию актов кодификации административного права.

 Так, основополагающее значение для кодификации административного права России, имеет принцип конституционности и законности, который означает, что все действия уполномоченных органов по подготовке и принятию кодификационных актов, а также сами эти акты должны основываться на Конституции России и соответствовать ей. Помимо этого принцип законности требует сосредоточения норм, регулирующих важные вопросы управления в федеральных законах, и обязательного соответствия содержания кодифицированных актов субъектов Российской Федерации содержанию актов кодификации административного права России.

Принцип объективности при осуществлении кодификации административного права неразрывно связан с предыдущим принципом. Именно объективные обстоятельства вызывают необходимость создания акта кодификации, а не субъективное усмотрение того или иного органа или должностного лица. При кодификации должны быть использованы все имеющиеся возможности для выявления всех обстоятельств, которые необходимо учесть в процессе кодификации, чтобы наиболее полно и обстоятельно урегулировать все стороны того или иного процесса или явления в акте кодификации. Только учет объективных законов общественного развития и умелое их использование в правовом регулировании может дать положительные результаты. Несоблюдение этого правила или попытка регламентировать управленческие отношения вопреки действию объективных закономерностей неизбежно ведут к неудачам и просчетам в административно–правовом регулировании общественных отношений.
Принципы кодификации бывают и сугубо научного происхождения. К последним, в частности, относится принцип системности на всех уровнях кодификации норм административного права. В этом отношении определенные успехи достигнуты, например, в сфере законодательства об органах исполнительной власти. Так, в соответствии с Конституцией России принят Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», Указом Президента России от 17 мая 2000 г. утверждена структура Правительства России, в соответствии с выше изложенными актами принимаются положения о федеральных органах исполнительной власти, закрепляющие основы их правового статуса.

Таким образом, выстраивается довольно стройная система кодификационных актов в области регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти. Согласно принципу системности при осуществлении кодификации административного права каждая административно–правовая норма должна быть соотнесена с другими нормами административного права, с нормами иной отраслевой принадлежности, прежде всего с конституционными и международными нормами. В процессе кодификационной деятельности осуществляется пересмотр действующего законодательства. Кодификация означает качественный скачок от старого к новому состоянию в развитии того или иного социального явления или процесса. Развитие законодательства как явления общественной жизни неразрывно связано с такими понятиями материалистической диалектики, как отрицание и преемственность. Каждый новый этап законодательства представляет собой отрицание предыдущего, но вместе с тем учитывает и воспринимает имеющиеся достижения, а также создает новые правовые ценности, отвечающие современным условиям социального развития. Кодификация норм административного права представляет собой также реальное средство решения поставленных задач приведения в порядок правовой системы, сокращения количества подзаконных нормативных правовых актов, не всегда соответствующих Конституции России. А правовые предписания, прошедшие проверку временем, доказавшие свою жизнеспособность, соответствующие сложившимся общественным отношениям, органически включаются в состав нормативного правового акта, который создается в результате кодификации законодательства.

Таким образом, реализуется принцип преемственности и обновления при создании кодифицированных актов. Так, наряду с переработанными нормами, кодификационный акт всегда содержит правовые предписания, изданные впервые.

Важное значение для проведения кодификационной обработки законодательства имеет принцип демократизма. Успешное воплощение этого принципа в кодификационном процессе зависит, прежде всего, от степени проявления демократических начал в действующей системе правотворческих органов, то есть от того, какую роль играют граждане, общественные объединения в их формировании, в подготовке и принятии этими органами отдельных нормативных правовых актов, как в целом влияют на характер их деятельности. Так, принцип демократизма предполагает вынесение на обсуждение общественности проекты кодифицированных актов, привлечение граждан к непосредственному участию в выработке новых актов кодификации.

Одним из основных принципов кодификации административного права России является принцип федерализма, который заключается в необходимости достижения диалектического единства интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Еще одним необходимым принципом используемым при кодификации административного права России, является принцип комплексности и оптимальности при создании актов кодификации административного права. Он означает, что в процессе кодификации норм административного права должны быть согласованы все стороны того или иного общественного явления. Иногда разрабатывается добротный правовой акт для регулирования одной стороны общественного явления или процесса, а другие его стороны по–прежнему регулируются устаревшим законодательством, либо вообще остаются неурегулированными. В результате возникают искусственные противоречия в регулируемых общественных отношениях. Этот принцип включает в себя также требование оптимального соотношения между правом и экономикой, правом и моралью и т.д. Несогласованность права и экономики может выражаться не только в том, что какой – либо нормативный правовой акт или норма административного права экономически и организационно не обоснованны, в результате происходит нарушение принципа комплексности в развитии правовых и экономических отношений, вытеснении первыми вторых.

Важное значение в современных условиях в связи с масштабной кодификационной деятельностью приобретает последовательное утверждение на всех ее этапах кодификации научного подхода. Научный подход к подготовке и принятию кодификационных актов призван обеспечить их соответствие потребностям поступательного развития рыночной экономики и культуры, достижениям науки и техники, учет технико–экономических и статистических данных, возможных социальных последствий их применения. Реализация данного принципа есть необходимое условие должной эффективности всего права, его высокого организующего и воспитательного значения. К сожалению следует констатировать, что данный принцип не находит широкого применения в деятельности правотворческих органов при создании кодифицированных актов. Данный недостаток, на наш взгляд, может быть преодолен благодаря разработке научно–методических рекомендаций по подготовке кодификационных актов. Этот документ должен быть основан на учете и использовании новейших данных и достижений науки. Он должен состоять по меньшей мере из двух разделов. В первом разделе – Общие положения – следует изложить определение понятия кодификации, ее виды, цели, задачи, принципы и другие исходные моменты. Второй раздел целесообразно посвятить правилам кодификационной техники, где закрепить основные виды кодификационных актов, издаваемых теми или иными государственными органами, формы их изложения, расположение структурных частей и т.д.

И в завершении рассмотрения принципов кодификации административного права следует выделить еще один принцип, необоснованно забытый в современный период, принцип плановости при создании актов кодификации. Кодификация как и всякая нормотворческая деятельность должна осуществляться планово. Спонтанно принятые законы не отличаются высоким качеством. Принцип планирования предполагает: формулирование наименования проекта нормативно–правового акта, определение сроков разработки проекта, ответственность за разработку, сроки принятия акта кодификации и т.п. Скажем Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации осуществляет свою деятельность по плану, «Календарю, расписанию законопроектов», разработанному на определенный срок, который регулярно публикуется в собрании законодательства Российской Федерации. Как показывает предыдущий опыт правотворческого процесса, реализация принципа планирования при создании актов кодификации способствует совершенствованию деятельности правотворческих органов по созданию актов кодификации. Планирование кодификации административного права России обуславливается также требованием координации правотворческой деятельности государства.

Рассмотренные принципы кодификации административного права являются общими принципами, которые целесообразно учитывать и использовать при кодификации как материальных, так и процессуальных норм административного права, а также кодификации норм административного права как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Следует так же сказать, что помимо общих принципов кодификации административного права действуют и частные принципы, имеющие более узкую сферу применения, которые ограничиваются рамками конкретных административно–правовых институтов и которые также не обходимо учитывать при кодификации норм административного права. Так, при кодификации административно–процессуальных норм необходимо учитывать принципы административного процесса, в противном случае кодификация административно–процессуальных норм будет беспредметной. Данное обстоятельство обусловлено тем, что принципы административного процесса должны определять общие начала, основное содержание деятельности по кодификации административно–процессуальных норм.

Исследуя непосредственно проблемы кодификации административного права России, необходимо отметить, что при кодификации должен наконец получить свое позитивное разрешение вопрос о разграничении федерального и регионального административного законодательств, вопрос о соотношении кодификации материальных и процессуальных норм административного права, вопрос о системе кодификации материальных и процессуальных норм административного права, а также определены пределы ведомственного регулирования управленческих отношений. Последняя проблема особенно актуальна в современный период, и обусловлена она передачей ряда функций, выполнявшихся ранее исполнительно–распорядительными органами государства, органам местного самоуправления, в связи с чем в числе других проблем кодификации административного права встает проблема соотношения государственного регулирования управленческих отношений и регулирования общественных отношений органами местного самоуправления на территории муниципального образования.

Таким образом, чтобы разрешить выше перечисленные и ряд других проблем, связанных с совершенствованием административно–правового регулирования общественных отношений, в процессе кодификации административного права необходимо разрешить целый ряд задач и прежде всего привести действующие нормы административного права в полное соответствие с Конституцией России, воспроизвести и развивать конституционные принципы государственного управления.

Помимо этого в процессе кодификации административного права предстоит устранить формально действующие, утратившие практическое значение и противоречивые нормы административного права. Поскольку в административном законодательстве России имеется большое количество формально действующих нормативных правовых актов – одни в связи с изменившимися общественными отношениями, для регулирования которых они в свое время были изданы, не только полностью утратили свое практическое значение, но иногда противоречат Конституции и действующему законодательству, другие частично утратили свое юридическое значение.

Другой задачей кодификации административного права является то, что в современный период всё больше возрастает роль в управлении органов местного самоуправления, совершенствуются формы участия граждан и общественных формирований в государственном управлении, подтверждением этому разработка проекта Федерального закона «Об участии общественности в охране общественного порядка» и др. Все эти изменения в сфере государственного управления должны быть отражены и закреплены в процессе кодификации норм административного права России в различных отраслях и сферах государственного управления.

Резюмируя выше изложенное следует заключить, что в процессе кодификации норм административного права необходимо оформить и закрепить основные виды и систему административно–правовых отношений, которые уже достаточно определились в современный период. В то же время, административные кодификационные акты не должны регламентировать административные отношения с такой степенью детализации, которая лишила бы органы государственного управления возможности в необходимых случаях и в предопределяемых административными кодификационными актами регулировать те стороны управленческих отношений, которые нуждаются по тем или иным основаниями их собственном регулировании.

Так, устанавливая в кодификационных актах меру регулирования определенных управленческих отношений, законодатель может и должен учесть и степень их зависимости от меняющихся экономических и иных условий, и специфику их связи с организационными вопросами, возникающими в сфере государственного управления и т.п. Учитывать особенности в регулировании управленческих отношений в субъектах Российской Федерации, не нарушая при этом единства административно–правового регулирования основных общественных отношений в сфере исполнительной деятельности государства в целом.

В связи с этим необходимо отметить, что нормы административного законодательства субъектов Российской Федерации существенно отличаются от федеральных норм административного права как в смысле детализации, так и специфики. Отличие вытекает из функций по регламентации управленческих отношений, осуществляемых субъектами Российской Федерации. Сюда относятся: порядок принятия субъектами Федерации актов управления в хозяйственной, социально–культурной сфере, в области охраны общественного порядка и многим другим вопросам оперативного управления. Нормы административного законодательства субъектов Российской Федерации регулируют круг вопросов, которые входят в совместную компетенцию Российской Федерации и субъектов Федерации. Поэтому нормы административного законодательства субъектов Российской Федерации, можно подразделить, по нашему мнению, соответственно на группы.

Общефедеральным императивным нормам будут соответствовать нормы субъектов Российской Федерации, воспроизводящие федеральные нормы. Они текстуально повторяют императивные общефедеральные нормы по тем или иным вопросам. Исключение составляют случаи, когда возникает потребность «привязать» действие – общефедеральной императивной нормы к территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в законе которой она воспроизводится, или к тексту самого закона.

К числу актуальных и сложных вопросов кодификации административного права России относится вопрос о формах его кодификации, в связи с чем будет вполне оправданным кратко обратиться к общей теории права и истории данного вопроса, чтобы определить наиболее приемлемые формы для кодификации административного права России.

Как уже выше упоминалось к числу актуальных и важных относится проблема о соотношении кодификации материальных и процессуальных норм административного права. Данный вопрос возникает в связи с различиями характера этих двух категорий правовых норм. Это соотношение в своей основе адекватно соотношению между материальными и процессуальными нормами других отраслей права (гражданского и гражданско–процессуального, уголовного и уголовно–процессуального). Тем не менее, в юридической литературе высказывалось мнение о невозможности самостоятельной кодификации процессуальных норм административного права. Выделение же процессуальных норм из отрасли административного права в самостоятельную отрасль российского права обуславливает и ряд положений Конституции нашей страны, а именно ст. 72 п.«к», которая закрепляет, что административное и административно–процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а также положение ст. 118 п. 2 Конституции, в которой закреплено, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством административного судопроизводства. Таким образом, выше приведенные положения Основного закона служат прочной практической основой для выделения и самостоятельной кодификации административно–процессуальных норм.

Помимо этого мотивы раздельной кодификации материальных и процессуальных норм административного права в своей основе не отличаются от мотивов раздельной кодификации материальных и процессуальных норм гражданского и уголовного права. Именно различия между материальными и процессуальными нормами и регулируемыми ими общественными отношениями определяют необходимость кодифицировать их раздельно. При этом так же, как гражданский процессуальный и уголовно–процессуальный кодексы охватывают совокупность правил, регулирующих деятельность суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел, Административно–процессуальный кодекс должен и может охватить совокупность норм, регулирующих деятельность суда и административных органов по рассмотрению и разрешению административных дел. Разработать и принять Административно–процессуальный кодекс – значить упорядочить, привести в единую систему нормы, регулирующие деятельность органов государственной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления.
Справедливости ради все же отметим, что на пути кодификации административно–процессуальных норм могут возникнуть ряд трудностей несмотря на то, что кодификация процессуальных норм менее трудна, чем кодификация норм материального административного права, так как объем процессуальных норм значительно меньше объема материального права. Административно–процессуальное право в своем развитии оказалось позади административного материального права поскольку административные процессуалисты не создали достаточного научного задела для законодателя.

Раздельная кодификация материальных и процессуальных норм, наш взгляд, значительно упростит работу по кодификации норм административного права, в частности облегчит решение труднейшего вопроса кодификации – определение объема кодификации норм материального административного права.

Существование наряду с административными кодифицированными актами материального права актов процессуального права создаст удобства в применении норм права, будет способствовать укреплению законности в государственном управлении. Раздельная кодификация материальных и процессуальных норм административного права облегчит их усвоение в процессе изучения и будет способствовать улучшению подготовки юридических кадров и дальнейшему развитию науки как материального, так и процессуального административного права. Как мы видим, в современный период нет серьезных и убедительных доводов в защиту совместной кодификации материального и процессуального административного права.

Таковы основные, на наш взгляд, положения касающиеся исследования теоретических проблем кодификации норм административного права России, разумеется рассмотренные нами выше проблемы связанные с кодификацией административного права, равно как и предлагаемые пути, их разрешения, не исчерпывают комплекса всех задач в этом отношении. Часть из этих проблем осталась нами не рассмотренной. Кроме того, новые проблемы, которые появятся в процессе непосредственной кодификации и обновления административного законодательства потребуют своего адекватного разрешения. А это значит, что исследования в заданном направлении следует проводить и далее.

 Вопросы и задания для самоконтроля:

1. Что следует понимать под источником административного права?

2. Какие виды источников административного права существуют?

3. Какие типы источников административного права существуют?

4. Какие проблемы кодификации административно-правовых норм существуют в настоящее время?

 

Литература

1. Старилов Ю.Н. Административное право. В 2-х частях. Часть 1 (история, наука, предмет, нормы).– Воронеж, 2010.

2. Бахрах Д.Н. Административное право РФ. – М., 2012.

3. Агапов А.Б. Административное право РФ. – М., 2012.