Режим чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение — это особый правовой режим, предусматривающий ограничение установленных Конституцией РФ и законами прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этот режим объявляется в исключительных случаях в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Создаваемый в результате введения чрезвычайного положения (ЧП) правовой порядок способствует устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы, восстановлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации. Правовую основу института ЧП определяют нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», некоторых других законов.

Законодательство о ЧП призвано помочь исполнительной власти устранить возникшую угрозу безопасности и в то же время не дать ей возможность восстанавливать правопорядок на основе должностной импровизации, любой ценой добиваться защиты конституционного строя. Режим чрезвычайного положения дает возможность государственным органам применять чрезвычайные меры и одновременно не позволяет использовать неограниченный набор средств принуждения, перейти границу необходимых мер. С его помощью заранее определяется административный инструментарий, который способен эффективно противостоять экстремальной ситуации, адекватно реагировать на нее. В правовой регламентации ЧП одинаково заинтересованы как должностные лица, его обеспечивающие, так и население соответствующей территории. Первые — поскольку он дает возможность действовать обоснованно, оперативно, не боясь ответственности за принимаемые чрезвычайные меры, а вторые — поскольку режим гарантирует соответствие этих мер конституционным нормам о правах личности.

Закон о чрезвычайном положении реализовал концепцию единого правового режима для чрезвычайных ситуаций социального и природно-техногенного характера, хотя и с некоторыми различиями в характере применяемых мер и временных ограничений. Основанием для введения ЧП являются: чрезвычайные ситуации социально-политического характера, выражающиеся в попытках насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженном мятеже, блокировании или захвате особо важных объектов или отдельных местностей, подготовке и деятельности незаконных вооруженных формирований, а также в межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтах, которые сопровождаются насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; чрезвычайные ситуации криминогенного характера, выражающиеся в массовых беспорядках, террористических актах; чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие или могущие повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. Реальное возникновение обстоятельств, перечисленных выше, еще не означает, что ЧП будет автоматически введено. Помимо фактических оснований введения ЧП закон определяет условия, при наличии которых этот режим объявляется. В результате проявления социальных и природно-техногенных факторов должна возникнуть такая чрезвычайная ситуация (ЧС), которая реально угрожает безопасности многих граждан или конституционному строю и устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. В большинстве случаев возникновения ЧС достаточно использования срочных, неотложных административных мер без введения жестких правовых ограничений. Если они не способны нормализовать обстановку, ставится вопрос о введении ЧП.

Режим чрезвычайного положения вводится на всей территории Российской Федерации или в отдельных субъектах РФ указом Президента РФ. Конституции республик, в которых предусмотрено право главы исполнительной власти (президента или главы республики) вводить ЧП на территории республики, подлежат приведению в соответствие со ст. 56, 88 и 102 Конституции РФ. Указ Президента РФ о введении ЧП в течение 72 часов должен быть утвержден Советом Федерации, а в случае неутверждения утрачивает свою силу.

В указе Президента РФ о введении ЧП должны быть определены: а) обстоятельства, послужившие основанием для введения ЧП, и обоснование необходимости его введения; б) границы территории, на которой вводится ЧП; в) силы и средства, обеспечивающие режим ЧП; г) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; д) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях ЧП; е) время вступления указа в силу, а также срок действия ЧП. Названные положения являются обязательными в содержании указа, но кроме них в нем могут быть и другие сведения — о силах и средствах, привлекаемых для обеспечения ЧП, о поручениях Правительству РФ и федеральным органам исполнительной власти принять необходимые меры к исполнению указа.

Срок действия ЧП, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а в отдельных местностях — 60 суток. По истечении этого срока ЧП считается прекращенным, если оно своевременно не продлевается указом Президента РФ. Президент вправе отменить свой указ о введении ЧП досрочно, если в период действия режима отпали обстоятельства, послужившие основанием для его введения. Поскольку в одном акте невозможно подробно урегулировать все перечисленные вопросы, вместе с указом о введении ЧП Президент РФ издает иные правовые акты, закрепляющие компетенцию специальных временных органов управления, определяющие порядок осуществления отдельных чрезвычайных мер.

Подобная регламентация законом указов о введении ЧП связана с тем, что, во-первых, они являются актами «вторичного нормотворчества» и в то же время выполняют правоприменительную функцию, конкретизируя нормы закона о ЧП в отношении определенной ЧС, а, во-вторых, положения указов выступают критериями, по которым Совет Федерации судит о соблюдении формальных юридических правил, соответствии их законодательству.

В качестве основного элемента режима ЧП выступает система чрезвычайных мер — совокупность норм и административно-организационных действий, осуществляемых органами власти вцелях ограничения прав граждан и организаций, возложения наних дополнительных обязанностей. Закрепляя перечень прав исвобод, которые могут быть правомерно ограничены в условияхЧП, законодатель исходит из следующего — это должно способствоватьнейтрализации, устранению угрозы безопасности иони должны быть соотносимыми с возможностью их реальногоограничения. При этом не могут ограничиваться права и свободы,не подлежащие ограничению, согласно ст. 56 КонституцииРФ и требованиям международно-правовых актов.Меры, осуществляемые в период действия ЧП, подразделяютсяна:а) совместные для режимов социального и природно-техногенного характера — полное или частичное приостановление натерритории, на которой введено ЧП, полномочий органов исполнительнойвласти субъекта (субъектов) РФ, а также органовместного самоуправления; установление ограничений на свободупередвижения по территории, на которой введено ЧП, а такжевведение особого режима въезда на указанную территорию ивыезда с нее; усиление охраны общественного порядка, объектов,подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающихжизнедеятельность населения и функционированиетранспорта; установление ограничений на осуществление отдельныхвидов финансово-экономической деятельности, включаяперемещение товаров, услуг и финансовых средств; установлениеособого порядка продажи, приобретения и распределенияпродовольствия и предметов первой необходимости;запрещение или ограничение проведения собраний, митингови демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовыхмероприятий; запрещение забастовок и иных способовприостановления или прекращения деятельности организаций;ограничение движения транспортных средств и осуществлениеих досмотра; приостановление деятельности опасных производстви организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные,а также химически и биологически опасные вещества;эвакуация материальных и культурных ценностей вбезопасные районы в случае, если существует реальная угрозаих уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами. В данном перечне содержатсямеры, которые могут применяться не только в период действияЧП, но и в других, в том числе не чрезвычайных, условиях;б) социально-политические и контркриминогенные — комендантскийчас, предварительная цензура, приостановление деятельностиобщественных объединений, препятствующих устранениюобстоятельств, послуживших основанием для введенияЧП; проверка документов, удостоверяющих личность граждан,личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортныхсредств; ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов,взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитыхвеществ1; установление особого режима оборота лекарственныхсредств и препаратов, содержащих наркотические средства,психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этиловогоспирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции;выдворение нарушителей режима ЧП, не проживающихна территории, на которой оно введено, за ее пределы за ихсчет, а при отсутствии у них средств — за счет средств федеральногобюджета с последующим возмещением расходов в судебномпорядке; продление срока содержания под стражей лиц,задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательствомРФ по подозрению в совершении актов терроризмаи других особо тяжких преступлений, на весь периоддействия ЧП, но не более чем на три месяца;в) природно-техногенные — временное отселение жителей вбезопасные районы с обязательным предоставлением им стационарныхили временных жилых помещений; введение карантина,проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарныхи других мероприятий; привлечение государственногоматериального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимоот организационно-правовых форм и форм собственности,изменение режима их работы, переориентация указанныхорганизаций на производство необходимой в условиях ЧПпродукции и иную необходимую в условиях ЧП производственно-хозяйственную деятельность; отстранение от работы на период действия ЧП руководителей государственных организацийв связи с ненадлежащим исполнением ими своих обязанностейи назначение других лиц временно исполняющими обязанностиуказанных руководителей; отстранение от работы на периоддействия ЧП руководителей негосударственных организаций всвязи с неисполнением или ненадлежащим исполнением имимер по запрещению забастовок и иных способов приостановленияили прекращения деятельности организаций, а также попривлечению государственного материального резерва, мобилизацииресурсов организаций, изменению режима их работы,их переориентации на производство необходимой в условияхЧП продукции и назначение других лиц временно исполняющимиобязанности указанных руководителей; в исключительныхслучаях, связанных с необходимостью проведения и обеспеченияаварийно-спасательных и других неотложных работ,мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортныхсредств граждан для проведения определенных работпри обязательном соблюдении требований охраны труда. 1 В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности — временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ.

На территории, на которой введено ЧП, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода его действия. В случае истечения в период действия ЧП срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия ЧП, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении». Президент РФ вправе приостановить действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено ЧП, если эти акты противоречат указу Президента РФ о введении на данной территории ЧП.

В качестве составного элемента режима выступают формы особого государственного управления, вводимые на период ЧП.Закон предусматривает, что указом Президента РФ может вводитьсяособое управление этой территорией путем создания:   а) временного специального органа управления территорией,на которой введено ЧП;б) федерального органа управления территорией, на которой

введено ЧП.

При выборе формы особого государственного управления оценивается состав сил, участвующих в социальном конфликте, возможность действующих органов государственной власти продолжать свою деятельность, масштабы территории, где предполагается установить режим.

Временному специальному органу управления территорией, на которой введено ЧП, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено ЧП. Руководитель временного специального органа управления назначается Президентом РФ. Комендант территории, на которой введено ЧП, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления и по должности является его первым заместителем. Если создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения ЧП, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено ЧП. При этом временный специальный орган управления прекращает свои полномочия.

Руководитель федерального органа управления территорией, на которой введено ЧП, назначается Президентом РФ. Комендант указанной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено ЧП. Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим ЧП, указом Президента РФ назначается комендант территории, на которой введено ЧП. Комендант: издает обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима ЧП; устанавливает время и срок действия комендантского часа; определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено ЧП, и выезда с нее; устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные и сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции; определяет порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники; выдворяет за пределы территории, на которой введено ЧП, нарушителей режима ЧП; обращается к Президенту РФ с предложениями о необходимости применения на территории, на которой введено ЧП, вышеуказанных мер и временных ограничений; оповещает через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях ЧП; устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено ЧП, и порядок их работы. Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим ЧП, в составе комендатуры территории, на которой оно введено, указом Президента РФ может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим ЧП, которым руководит комендант территории, на которой введено ЧП.