Специальные административно-правовые режимы: понятие и виды

Специальные административно-правовые режимы являются одной из разновидностей особых правовых режимов, действующих в сфере публичного права, и несут в связи с этим соответствующую функционально-целевую нагрузку. Их основное назначение состоит в обеспечении конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориальной целостности и независимости государства — агрессии против Российской Федерации, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков; обеспечении функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение; определении порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия, а также на территориях, являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны; установлении порядка пользования предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну; обеспечении прав граждан и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций; нормализации обстановки, восстановлении правопорядка; создании условий для эффективной деятельности органов исполнительной власти, результативного осуществления ими контрольных, надзорных, регламентационных полномочий.

Основаниями для установления САПР выступают экстраординарные ситуации социального и природно-техногенного характера, создание объекта — носителя САПР (образование заповедника, создание пункта пропуска через государственную границу), возникновение иных факторов, требующих режимного регулирования. САПР могут быть рассмотрены как институт административного права. Их правовой основой выступают Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы и иные правовые акты субъектов РФ. Среди них выделяются акты, специально посвященные одному виду САПР — о ветеринарии, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, чрезвычайном положении, исключительной экономической зоне, закрытом административно-территориальном образовании, государственной границе, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Но большинство вопросов регулируются тематическими законодательными актами, отводящими САПР роль одного из элементов в системе организационно-правовых средств, используемых для упорядочения отдельных видов административной деятельности (ГсК РФ, УИК РФ, ТмК РФ).

Нельзя недооценивать роль конституционных норм. Во-первых, Конституция РФ осуществляет первичную легализацию таких САПР, как чрезвычайное и военное положение, режимов государственной границы, пограничных зон, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, особо охраняемых природных территорий (ст. 71—72, 87—88). Во-вторых, в Конституции РФ закреплены основополагающие положения и принципы функционирования САПР — принцип неприкосновенности основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55), принцип официального установления (ч. 3 ст. 15, п. «б», «в» ст. 102), отнесение САПР к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (п. «б», «з», «к» ст. 72).

В законах определяются вид правового режима и его носитель, основания введения, субъект, осуществляющий режимное управление, режимные меры, правила режимной деятельности. Поскольку САПР в основном связаны с ограничением, принуждением, ответственностью, их первичное юридическое закрепление производится законами, при этом удельный вес правительственных и ведомственных актов в регулировании должен быть сведен к минимуму. Тем не менее без последующей конкретизации законов применительно к определенной ситуации, территории или объекту обойтись невозможно. Такую детализацию осуществляют Президент РФ в отношении важнейших государственно-правовых режимов, Правительство РФ в отношении режимов, имеющих общефедеральное значение, федеральные органы исполнительной власти в отношении режимов, действующих на подведомственных им территориях или объектах. САПР устанавливается в том случае, когда иные меры административно-правового регулирования не могут обеспечить должный правовой порядок (обеспечить безопасность, охрану, нормализовать обстановку), добиться необходимого правового состояния социального объекта. Это достигается с помощью таких средств, как: дополнительные запреты и обязывания, причем режим не просто ограничивает какое-либо поведение, а предусматривает превентивный контроль за исполнением этого требования; специальные административные меры, направленные на установление и поддержание режимных правил — государственная экспертиза, государственный мониторинг, государственная регистрация, лицензирование; разрешительный способ и тип реализации прав и свобод, выполнения хозяйственной деятельности, предполагающий предварительное обращение с просьбой предоставить возможность осуществить те или иные права. Такой порядок зачастую связан с должностным усмотрением лица, который может отказать в выдаче разрешения, если посчитает это нецелесообразным; система контроля и надзора за выполнением режимных требований физическими, юридическими лицами, а также должностными лицами. К ним относятся сплошная и выборочная проверка соблюдения правил, оперативно-розыскные мероприятия, пресекательные меры и меры ответственности; организационно-техническое обеспечение установленных режимных правил, позволяющее эффективно предупреждать, выявлять и пресекать их нарушения. К таким мерам можно отнести использование транспортных средств, связи, специального оборудования, предназначенного для досмотра, осмотра местности и т. п.

Многие правовые режимы законодатель определяет как комплексные, используя категории «особый правовой режим», «особыйрежим», «специальный режим охраны». Тем самым подчеркивается,что, во-первых, в конструировании этих режимовпринимают участие нормы нескольких отраслей права — конституционного,административного, международного, муниципального,финансового права и, во-вторых, эти режимы затрагиваютразличные по характеру права и обязанности субъектоврежимного регулирования. Это касается режима исключительнойэкономической зоны, закрытого административно-территориальногообразования, режима в зоне проведения контртеррористической

операции. Однако включение в правовые режимы, обеспечивающие безопасность, охрану территорий, объектов, учреждений, норм различной отраслевой принадлежности не изменяет природы основных регулятивных средств этих режимов — они безусловно являются административно-правовыми.

Итак, к признакам САПР относятся: а) сфера их применения — они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации, в связи с выполнением органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, защиту; б) предписания, образующие режимные правила, состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц; в) обязательными субъектами особых правовых режимов являются исполнительные органы государственной или муниципальной власти; г) при регулировании правоотношений, возникающих между населением и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяется административно-правовой метод воздействия; д) нарушение правил режима влечет за собой меры дисциплинарного и административного принуждения.

Регулятивные свойства САПР проявляются в использовании специального административного инструментария, образующего режимные приемы регулирования. Во-первых, зонирование территории (объекта), означающее разграничение территории на определенные сектора, в каждом из которых действуют особые правила, но в целом они взаимосвязаны между собой. Во-вторых, создание специальных постоянных или временных органов, наделенных компетенцией по поддержанию режима. На них возлагаются обязанности по применению административных мер для обеспечения соблюдения режимных правил, контролирования процесса реализации прав и обязанностей другими участниками и его коррекции в случае отклонения от установленных требований. В-третьих, особые режимные правила, состоящие из правил и условий жизнедеятельности населения, включающих порядок пребывания и передвижения по режимной территории, порядок пользования имуществом, земельными участками, пропускной режим; правил ведения хозяйственной деятельности, в том числе правила обращения с имуществом, запрещение отдельных видов предпринимательской деятельности, обязанности проведения охранных, защитных и спасательных мероприятий. В-четвертых, закрепление правового положения объекта (носителя режима) — особого статуса заповедника, военно-промышленного объекта, документа, содержащего сведения, составляющие государственную тайну.

САПР, с одной стороны, предоставляют возможность органам власти эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций по охране и защите, с другой — важнейшим правовым средством обеспечения правосубъектности граждан и организаций. Они делают «прозрачными» применяемые административные меры, заранее информируют участников о возможных санкциях, ограничивают импровизацию и расширяют свободное усмотрение должностных лиц при выборе средств принудительного воздействия.

Административно-правовые режимы широко распространены в сфере публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Чем более развита система административно-правовых средств, чем больше разнообразных форм административной деятельности, тем важнее объединение и дифференциация их по определенным, имеющим юридическое значение признакам.

Классификация САПР призвана помочь законодателю систематизировать имеющийся в распоряжении органов власти административно-правовой инструментарий, с тем чтобы своевременно реагировать на возникновение различных нетипичных ситуаций, осуществлять адекватное и комплексное регулирование территорий и объектов с особым социальным статусом.

В зависимости от подведомственности САПР могут быть разделены на три группы: федеральные режимы, устанавливаемые и регулируемые федеральными органами государственной власти; региональные режимы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов РФ; местные режимы, устанавливаемые органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Некоторые виды могут находиться во всех трех группах (режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, режимы особо охраняемых природных территорий).

Если в качестве критерия разграничения выбрать объект — носитель режима, то выделяются: а) территориальные режимы — режим закрытого административно-территориального образования, военное положение, карантин, режимы исключительной экономической зоны, континентального шельфа, лечебно-оздоровительных местностей; б) объектовые режимы — режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог и др.; в) режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющие важное государственное значение, — режимы оружия, наркотических веществ, ядов, документов, содержащих государственную тайну, паспортный режим; г) функционально-деятельностные режимы — режимы деятельности органов МЧС России, противопожарный режим, эвакуационный режим, режимы контртеррористической операции, таможенные режимы.

САПР можно различать по предмету регулирования — природоохранные режимы (заповедников, национальных и природных парков, лечебно-оздоровительных местностей и курортов), режимы обеспечения государственной безопасности (государственной границы, защиты государственной тайны, военных объектов, порядка выезда из России и въезда в Россию), режимы охраны общественного порядка (чрезвычайное положение).

По критерию юридических свойств режимы можно подразделить на ординарные и экстраординарные. Последние вводятся только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций социального или природно-техногенного характера, вызванных агрессией против Российской Федерации, массовыми беспорядками, стихийными бедствиями и т. п. Экстраординарные режимы — это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и

иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий. Отличительными особенностями экстраординарных режимов являются: использование мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан и организаций; введение дополнительных административно-правовых обязанностей и запретов; предоставление чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания режима; введение форм особого управления территорией, на которой установлен экстраординарный режим, включая создание временных специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

Экстраординарные режимы — это временные САПР, которые действуют только в период существования чрезвычайной ситуации. С одной стороны, в законодательстве установлены конкретные сроки, на которые могут вводиться эти режимы, а с другой — уполномоченные органы обязаны отменить действие режимов, если отпали обстоятельства, послужившие основанием для их установления. Законодательство РФ предусматривает три типа экстраординарных режимов — чрезвычайное, военное и особое положение.