Проблема соотношения международного, наднационального и внутригосударственного права на современном этапе

 

С середины ХХ века в связи с развитием, прежде всего, Европейских Сообществ, которые в 1993 г. трансформировались в Европейский Союз встал вопрос о юридической природе европейского права, который до сих пор остаётся дискуссионным.

Международные интеграционные организации получили в настоящее время серьёзное распространение: Европейский Союз, Африканский Союз, Межамериканский Союз и т.д. Появилось понятие наднационального права.

Безусловно, что наднациональное право бросает определённый вызов внутригосударственному праву. Глобализация, в целом, и создание международных интеграционных организаций как одна из форм её проявления, в частности, могут рассматриваться как враг правовой традиции, поскольку цель глобализации – уничтожение национальных традиций, в том числе правовых, стирание граней и различий, формирование и внедрение единых общих стандартов.

Если рассмотреть этот процесс на примере Европейского Союза, то видно, что наднациональное право формируется постепенно. Как правило, оно связано с экономической интеграцией, которая затем перерастает в политический союз. Так произошло с трансформацией Европейского Экономического Сообщества в Европейский Союз. Присоединившись в Маастрихтскому договору 1992 г., государства стали вносить в свои Конституции существенные изменения, связанные с передачей Европейскому Союзу части их суверенных прав. Причём новеллы в Конституции, связанные с образованием Европейского Союза, вносились в соответствии с нормами конституционного права. Однако даже на сегодняшнем этапе исследователи считают, что право Европейского Союза всё ещё переживает процесс трансформации из международного в наднациональное.

Существует две основных точки зрения на природу наднационального права.

Первая – наднациональное право – это часть международного права. Так, Р.В. Шмаков отмечает, что «о наднациональности вполне уместно … говорить применительно лишь к Евросоюзу… По своему правовому статусу это международная организация, хотя и обладающая весьма широким кругом полномочий. Образовывался Европейский союз на базе учредительных международных договоров, и, следовательно, о первичном праве можно говорить исключительно как о международном. Более спорным является вопрос о вторичном праве Евросоюза – своеобразном продукте правотворческой деятельности этой организации. Исходя из положений общей теории права, нормы, содержащиеся в правовых актах международных организаций, носят соответственно международный характер, хотя при этом могут быть направлены на регулирование внутренних правоотношений государств-членов. При этом они, как правило, не имплементируются в национальные правовые системы в соответствии с принципом прямого действия, что еще раз служит подтверждением сохранения их международно-правового статуса».

Вторая – наднациональное право постепенно начинает приобретать черты особой правовой системы наравне с внутригосударственным и международным правом. Как отмечал В.Е. Чиркин, «в своем наиболее развитом виде наднациональное право − это не только часть международного права, как иногда считают. Оно содержит и нормы прямого действия, распространяющиеся на государства-члены. В конечном счете такие нормы являются результатом согласования воль соответствующих государств, однако не всегда можно осуществлять согласование в каждом конкретном случае. В соответствии с договоренностями органы межгосударственных объединений могут принимать положения, обязательные для государств-членов, по определенным вопросам. В таком случае складывается особая система регионального наднационального права, в основе которой лежит международное соглашение».

На примере Европейского Союза структуру наднационального права можно представить так:

1) международное соглашение, на основе которого создаётся международное интеграционное образование и идут интеграционные процессы (для ЕС – Маастрихтский договор от 7 февраля 1992 г.);

2) регламенты – акты общего действия, обязательные в полном объеме для государств-членов и подлежащие непосредственному применению. Например, регламенты от 11 июля 2007 г. № 864/2007 «О праве, подлежащем применению к недоговорным обязательствам» и от 17 июня 2008 г. № 503/2008 «О праве, подлежащем применению в договорных обязательствах», которые кодифицируют крупные институты права;

3) директивы − акты, обязательные для государств-членов в отношении того результата, которого требуется достичь, но предоставляющие им возможность выбора форм и способов достижения этого результата. В таких документах содержатся нормы разных отраслей права, преимущественно частного, но иногда и публичного (например, административного).

Таким образом, наднациональное право – новая система правовых норм, которая стала складываться в рамках Европейского Союза наравне с международным и национальным правом, а сейчас формируется в других региональных организациях, в том числе Евразийском экономическом союзе. Пока можно говорить о наднациональном праве только в рамках европейской правовой традиции. Акты наднационального права после присоединения государства к учредительному договору имеют прямое действие в национальной правовой системе (одни непосредственно применяются, другие исполняются в форме выбранной государством), что отличает их от источников международного права. Механизм контроля в международных интеграционных организациях пока разработан недостаточно.

 

Вопрос 3. Соотношение международного и внутригосударственного права (на примере международного и конституционного права России)

 

В Древней Руси международно-правовая функция принадлежала великому князю киевскому и, видимо, совету при князе.

Государственное законодательство и международное право уже в этот период находились во взаимодействии. Разработка норм договорных статей помогала в выработке точных формулировок, которые затем использовались в законах.

Затем на протяжении веков вопрос о взаимодействии внутригосударственного законодательства и норм международного права практически не стоял. Международное право изначально рассматривалось в России как особая правовая система. Только с XIX века можно серьёзно говорить об особом месте международно-правовых норм в системе права России.

С конца XIX века в науке международного права стала разрабатываться проблема соотношения международного и национального права. Например, Л.А. Камаровский в 1890-е гг. писал: «Международное право относится к сфере права публичного, имеющего своим исходным пунктом и центром государство, что, однако, не мешает его самостоятельности по отношению к праву государственному». Он также подчеркивал, что «Между трактатами и законами существуют многообразные и живые связи. Часто издаются законы, сообразные с трактатами, и, наоборот, заключаются последние для дальнейшего развития и осуществления первых… Здесь нужно строго разграничивать соприкасающиеся области государственную и международную: нельзя одобрить ни перенесения государственных принципов на почву международную, … ни поддержки каких-либо порядков международными мерами…». Таким образом, можно считать, что в Российской империи было тяготение к дуалистической теории соотношения международного и внутригосударственного права.

 В советское время с монистической и дуалистической теориями произошла некоторая путаница. Естественно, что советская доктрина отрицала примат международного права по отношению к внутригосударственному. Это рассматривалось как признак буржуазного международного права. Такое отношение к данной разновидности монистической теории существовало вплоть до 90- гг. ХХ века. Считалось, что эта концепция ведёт к «мондиализму и образованию мирового права».

А.Я. Вышинский утверждал, что советская доктрина исходит из признания примата национального права над международным. В результате теоретикам права и международникам 30-40-х гг. пришлось выкручиваться, что приводило к массе противоречий в рамках даже одного исследования. Например, С.А. Голунский и М.С. Строгович, делая, правда, оговорку о том, что международное право лишь с некоторой долей условности «может быть включено в систему права отдельного государства», отмечали, что поскольку в международных договорах Советского Союза с капиталистическими странами «выражаются те же политические принципы, которые лежат в основе политики СССР, международное право должно быть включено в систему советского права как отрасль». В учебнике 1947 г. международное право названо то «отраслью права», то говорится, что оно «не является «частью» внутригосударственного права».

Однако постепенно и в теории государства и права, и в теории международного права утвердилось положение о том, что международное и внутригосударственное право – самостоятельные правовые системы. Таким образом, в советское время господствовала дуалистическая теория соотношения международного и внутригосударственного права, образное описание которой еще в конце XIX века предложил в своей монографии, изданной в Лейпциге, Г. Трипель: «Международное и внутригосударственное право суть не только различные отрасли права, но и различные правопорядки. Это два круга, которые тесно соприкасаются, но никогда не пересекаются».

Советское право оказало серьёзное влияние на развитие международного права. В частности, идеи и нормы Декрета о мире от 26 октября 1917 г., Декларации прав народов России от 2 (15) ноября 1917 г., десять принципов отношений СССР с другими государствами в статье 29 Конституции СССР 1977 г. нашли своё отражение в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. Предложенная делегациями Украинской ССР и Перу формулировка статьи 46 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. стала основой современных условий признания международного договора недействительным.

Обратная ситуация в советское время была не столь очевидной. Как отмечает В.В. Гаврилов, «… вплоть до конца 80-х годов проводилась линия на чёткое разграничение сферы действия внутреннего и международного права, определение объективных и субъективных границ действия последнего, обосновывался тезис о принципиальной невозможности международно-правовых норм регулировать общественные отношения, входящие во внутреннюю компетенцию государств. Вполне понятно, что в таких условиях вопрос о реализации международно-правовых норм в рамках правовых систем отдельных государств представлял во многом только академический интерес и в практическом плане почти не разрабатывался».

Абсолютно новая ситуация в вопросе соотношения внутригосударственного и международного права возникла после одобрения 12 декабря 1993 г. всенародным референдумом Конституции Российской Федерации, в которой общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации признаны составной частью правовой системы Российской Федерации (часть 4 статьи 15).

Международно-правовые нормы заняли новое, более значимое место в системе права России. Так, из общего числа законов, принятых Государственной Думой Третьего созыва (1999-2003 гг.), было 18 федеральных конституционных законов и свыше 700 федеральных законов. В число подписанных Президентом федеральных законов, принятых, например, Государственной Думой Третьего созыва, вошло 156 принятых законов о ратификации международных договоров и соглашений.

Однако вопрос о том, какая теория – дуалистическая или монистическая – реализуется в Российской Федерации, является спорным.

Так, О.Н. Хлестов отмечает: «Советская доктрина исходила из дуалистической теории с той поправкой, что между международным и внутренним правом существует всё возрастающая связь: нормы международного права нередко создаются под влиянием внутригосударственного правопорядка и определяют его, а международно-правовые нормы всё чаще трансформируются во внутреннее право. Сегодня перед Россией возникают проблемы выбора: какая из доктрин должна стать официальной в свете Конституции и содержания ст.15? Представляется, что в настоящее время целесообразнее перейти к поддержке монистических теорий с признанием приоритета международного права над внутренним».

Другая точка зрения базируется на теории «умеренного дуализма». Это вызвано тем, что «за прошедшее время область частичного совпадения объектов международного и внутригосударственного права, значительно увеличилась, а их взаимодействие стало гораздо более сложным и интенсивным». То есть дуализм двух правовых систем обеспечивается либо рецепций, либо инкорпорацией, либо трансформацией.

Это вызывает новую дискуссию о юридических инструментах взаимодействия международного и внутригосударственного права, переходящую в вопрос о месте норм международного права в правовой системе государств.

Например, О.И. Тиунов считал, что нормы международного права могут применяться на территории Российской Федерации непосредственно судами и другими органами власти в силу п.4 статьи 15 Конституции. Определенная часть международно-правовых норм посредством общей инкорпорации была введена в правовую систему России, а это, закрепляет возможность их непосредственного использования и применения во внутригосударственных отношениях.

Но есть и другая позиция. Как отмечает В.Н. Карташов, «российский законодатель, к сожалению, до сих пор легально не определил ни понятия, ни перечня общепризнанных принципов и норм международного права». Соответствующий пробел частично был восполнен Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», а также в Постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», однако они являются уязвимыми по многим вопросам. В результате автор приходит к выводу, что «высшим судебным инстанциям России следует весьма осторожно обращаться с соответствующими отсылками к тем или иным формам международных документов при установлении общепризнанных принципов и норм международного права».

Сегодня международное право оказывает серьёзное влияние на определение компетенции государственных органов различных стран, в том числе и Российской Федерации.

1) Международное право устанавливает, что может и не чего не может делать государство, а, следовательно, его органы. Тем самым определяется компетенция последних. Так, утверждение принципа неприменения силы ликвидировало одно из основных в прошлом суверенных прав государства – право на войну, что ограничило компетенцию государственных органов в этом вопросе.

2) Международное право определяет, какие органы могут давать окончательное согласие на обязательность международных договоров без специальных полномочий.

3) Международное право определяет компетенцию дипломатических представительств и консульств.

4) Законодательные органы не могут издавать законы, противоречащие международному праву. Законодатель ограничен международными обязательствами государства и обязан издавать законы для осуществления норм международного права.

5) Международное право оказывает влияние на принцип разделения властей. Взаимосвязанность государств требует постоянных контактов, что доступно, главным образом, исполнительной власти, которая использует это для укрепления своих позиций.

6) Часть полномочий государства может передаваться международным организациям (например, ст.79 Конституции Российской Федерации).

7) При помощи международного права может расширяться сфера действия государственной власти за пределами государственной территории. Например, Российская Федерация и Туркменистан заключили между собой договор, что каждая из сторон будет защищать права своих граждан на территории другой стороны в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ст.5).

Однако государственные органы России также могут влиять на судьбу международно-правовых норм. Так, согласно п. «г» ч.2. ст.125 Конституции Российской Федерации Конституционному суду Российской Федерации предоставлено право решать дела о соответствии ей не вступивших в силу международных договоров. То есть речь идет о договорах подписанных, но не ратифицированных или не утвержденных другим образом, о договорах парафированных, но не подписанных окончательно, если договор вступает в силу с момента подписания.

Таким образом, в конце ХХ века завершился длительный процесс определения чёткого места международно-правовых норм в системе права России. В начале XXI века этот процесс активно развивается. Взаимодействие норм международного и внутригосударственного права постоянно углубляется.