II. Здійснення Конвенції: Комітет з ліквідації дискримінації щодо жінок

Створення і склад Комітету

У відповідності до статті 17 Конвенції про ліквідацію усіх форм дискримінації щодо жінок для розгляду ходу здійснення її положень засновується Комітет з ліквідації дискримінації щодо жінок.

Відповідно до положень Конвенції цей Комітет складається з 23 експертів, які обираються таємним голосуванням з числа внесених у список осіб, що володіють високими моральними якостями і компетентністю в галузі, яку охоплює ця Конвенція, і призначаються державами-учасницями. При виборах членів Комітету враховується справедливий географічний розподіл і представництво різних форм цивілізації і правових систем. Члени Комітету обираються на чотирирічний термін. Хоча ці члени призначаються їхніми урядами, вони діють у своїй особистій якості і не є делегатами чи представниками своїх країн, з яких вони походять.

Склад даного Комітету помітно відрізняється від складу інших органів, заснованих відповідно до договорів про права людини. Насамперед, з моменту свого створення, і лише за одним виключенням, Комітет повністю складався з жінок. Члени Комітету представляли і продовжують представляти широкий спектр різних професій. Багатий досвід членів Комітету сприятливо позначається на процедурі, у рамках якої розглядаються і коментуються доповіді держав-учасниць.

Які функції Комітету?

Комітет діє як система моніторингу для спостереження за ходом здійснення Конвенції тими державами, що ратифікували її чи приєдналися до неї. Це здійснюється головним чином за допомогою розгляду доповідей, представлених даними державами-учасницями. За результатами свого розгляду Комітет висловлює пропозиції і рекомендації. Він може також запропонувати спеціалізованим установам Організації Об’єднаних Націй представити свої доповіді і може одержувати інформацію від неурядових організацій. Щорічно Комітет представляє доповідь про свою роботу Генеральній Асамблеї через Економічну і Соціальну Раду, і Рада передає ці доповіді Комісії з становища жінок для інформації.

Комітет проводить свої засідання щорічно протягом двох тижнів. Сесійний період Комітету є самим коротким серед усіх комітетів, заснованих відповідно до міжнародних договорів про права людини.

Яка процедура представлення в Комітет доповідей
держав-учасниць?

У відповідності до статті 18 Конвенції держави-учасниці зобов’язуються представляти Генеральному Секретарю Організації Об’єднаних Націй доповіді про законодавчі, судові, адміністративні чи інші заходи, прийняті ними для виконання положень Конвенції. Ці доповіді передаються на розгляд Комітету.

Держава-учасниця повинна представити свою первинну доповідь протягом року після ратифікації Конвенції чи приєднання до неї; наступні доповіді повинні представлятися, принаймні, через кожні чотири роки чи після відповідного прохання Комітету.

Ратифікуючи Конвенцію чи приєднуючись до неї, держави-учасниці беруть на себе юридичне зобов’язання своєчасно представляти вичерпні доповіді. Багато держав не виконують цього зобов’язання. Незалежно від причини невиконання цього зобов’язання кінцевим результатом є велике число непрезентованих доповідей і значна частка неповних чи неадекватних доповідей. За станом на жовтень 1993 року 72 держави-учасниці Конвенції (майже дві третини від загального числа держав-учасниць) не представили в зазначений термін свої доповіді.

Процес подання доповідей сполучений з певними труднощами, і підготовка доповідей може бути складною задачею, яке вимагає багато часу. При цьому деякі проблеми зумовлені недостачею компетентних співробітників, браком досвіду і коштів у відповідному міністерстві чи відомстві. Процес збору інформації може бути полегшений за допомогою налагодження співробітництва між установою, яка готує доповідь, і тими урядовими органами, від яких необхідно одержати статистичні дані чи іншу інформацію. При цьому не слід ігнорувати можливості неурядових організацій в плані надання допомоги в підготовці доповідей.

На жаль, Комітет не може ефективно вирішувати всі проблеми, що виникають у процесі подання доповідей. Разом з тим він розробив два зводи загальних провідних вказівок щодо представлення доповідей з метою надання практичної технічної допомоги державам-учасницям. Ці напрямні передбачають, що первісні доповіді доцільно розділити на дві частини: перша частина повинна стосуватися політичних, правових і соціальних умов у тій чи іншій країні, а також загальних заходів, прийнятих для здійснення Конвенції, а друга частина повинна містити докладний опис тих заходів, що вживаються для виконання положень окремих статей. На жаль, багато держав-учасниць не дотримуються цих напрямних, що свідчить про те, що вони носять надто загальний характер і не мають практичного застосування. З метою підвищення ефективності процедури подання доповідей Комітету було запропоновано розробити докладні напрямні, які містили б більш конкретні рекомендації для держав-учасниць.

Який порядок роботи Комітету?

Процедурні аспекти

У відповідності до статті 20 Конвенції Комітет щорічно проводить свої засідання протягом “періоду, що не перевищує двох тижнів”. Обслуговуванням цих засідань займається Відділ Організації Об’єднаних Націй щодо поліпшення становища жінок, який у 1993 році було переведено з Відня до Нью-Йорку.

У відповідності до статті 19 Конвенції Комітет прийняв власні правила процедури. Відповідно до цих правил засідання Комітету є, як правило, відкритими; кворум складають 12 членів; для ухвалення рішення необхідна присутність двох третин членів. У правилах процедури також передбачено, що Комітет намагається приймати свої рішення консенсусом.

Комітет обирає з числа своїх членів Голову, трьох заступників Голови і Доповідача. Ці особи виконують свої функції протягом дворічного періоду. Для підвищення ефективності своєї роботи Комітет заснував наступні робочі групи:

а) Досесійна робоча група

З метою розв’язання проблем, пов’язаних з браком часу і ресурсів для адекватного розгляду доповідей держав-учасниць, Комітет створив досесійну робочу групу для розгляду других і подальших періодичних доповідей. Ця досесійна робоча група складається з п’яти членів Комітету, і їй доручено готувати перелік виявлених проблем і списки питань, які завчасно повинні направлятися державам, що подають доповіді. Це дає можливість державам підготувати відповіді для представлення на сесії і сприяє, таким чином, більш оперативному розгляду других і наступних доповідей.

b) Дві постійно діючі робочі групи

Крім досесійної робочої групи, Комітет створив дві постійно діючі робочі групи, що засідають під час чергових сесій Комітету. Робоча група I розглядає і рекомендує шляхи і засоби підвищення оперативності в роботі Комітету. Робоча група II розглядає шляхи і засоби здійснення статті 21 Конвенції, яка наділяє Комітет правом вносити пропозиції і рекомендації загального характеру щодо здійснення Конвенції.

Розгляд доповідей Комітетом

Представлення доповідей

Окремі держави-учасниці спочатку подають Комітету письмову доповідь. Представники держав мають потім можливість усно прокоментувати цю доповідь на засіданні Комітету. Ці вступні коментарі повинні містити найзагальніший огляд змісту доповіді.

Загальні зауваження

Після представлення доповіді Комітет робить загальні зауваження і коментарі щодо форми і змісту доповіді. У деяких випадках Комітет висловлює також думку про застереження, які були зроблені до Конвенції державою-учасницею, що представляє доповідь, і може, крім того, поставити питання про можливість перегляду таких застережень.

Розгляд окремих статей

Потім члени Комітету задають запитання, які стосуються конкретних статей Конвенції. Вони приділяють основну увагу реальному становищу жінок у суспільстві, намагаючись усвідомити справжні масштаби проблеми дискримінації. Комітет відповідно запитує конкретну статистичну інформацію про становище жінок у суспільстві не тільки в уряду, але й у неурядових організацій і незалежних установ.

Держава-учасниця, що представляє свою доповідь, може відповісти на деякі з цих питань відразу, а на інші – представити відповіді через один-два дні. На цьому етапі Комітет може задати додаткові питання і попросити направити Секретаріату більш докладну інформацію до представлення наступної доповіді.

Заключні зауваження

Потім Комітет готує заключні зауваження щодо доповідей окремих держав-учасниць для того, щоб ці зауваження могли бути відображені в доповіді Комітету. На своїй тринадцятій сесії в 1994 році Комітет ухвалив, що ці заключні зауваження повинні стосуватися найбільш важливих питань, порушених у ході конструктивного діалогу, виділяти як позитивні аспекти доповіді тієї чи іншої держави, так і питання, щодо яких Комітет висловив занепокоєння, і чітко вказувати, яку інформацію, на думку Комітету, держава-учасниця повинна включити у свою наступну доповідь.

5. Заохочення конструктивного діалогу
між Комітетом і державами

Розгляд Комітетом доповідей держав-учасниць не є за своїм визначенням змагальним процесом. Навпаки, при цьому докладаються всі зусилля для розвитку конструктивного діалогу між державами-учасницями і членами Комітету. Хоча деякі члени Комітету і можуть критикувати ту чи іншу державу з якогось конкретного питання, інші члени відзначають той прогрес, що був досягнутий цією державою в інших областях. Для загальної атмосфери на засіданнях Комітету характерний вільний обмін ідеями, інформацією і пропозиціями.

Одним з аспектів цієї дружньої атмосфери є те, що Комітет ніколи офіційно не заявляє, що та чи інша держава порушує Конвенцію. Замість цього він звертає увагу на слабкі сторони в політиці відповідної держави за допомогою питань і зауважень. Такий підхід означає також, що Комітет не займає позицію, що дозволяє йому чинити сильний тиск на держави, що відкрито порушують положення Конвенції, з метою зміни їхньої політики і законодавства.

Тлумачення і застосування положень Конвенції

У статті 21 Конвенції передбачається, що Комітет може вносити пропозиції і рекомендації загального характеру, засновані на вивченні доповідей і інформації, отриманих від держав-учасниць. На цей момент рекомендації загального характеру, підготовлені Комітетом, не стосувалися конкретних держав. Замість цього, Комітет обмежується внесенням рекомендацій для всіх держав-учасниць, що стосуються конкретних кроків, які можуть бути зроблені для виконання їхніх зобов’язань, що випливають з Конвенції.

Загальні рекомендації, підготовлені Комітетом, обмежені як за сферою охоплення, так і за їхніми практичними наслідками. Оскільки вони призначені для всіх держав-учасниць, а не для окремих держав, то ці рекомендації носять найчастіше занадто загальний характер, що ускладнює процедуру контролю за їх виконанням. Такі рекомендації, як і будь-які інші пропозиції, висловлені Комітетом окремій державі-учасниці, не мають обов’язкової сили.

Донедавна Комітет не давав якогось тлумачення по суті і не проводив аналіз сфери охоплення і змісту статей Конвенції. Дійсно, Конвенція не наділяє Комітет правом давати таке тлумачення. Разом з тим більшість інших органів, що спостерігають за виконанням міжнародних договорів (насамперед Комітет з ліквідації расової дискримінації. Комітет із прав людини і Комітет з економічних, соціальних і культурних прав), давали тлумачення по суті щодо положень їх відповідних Конвенцій незважаючи на відсутність чітко вираженого мандату на такі дії. Таке тлумачення стало значним внеском у розвиток основних норм про права людини. Вони виявилися дуже корисними для держав при складанні їх доповідей і для неурядових організацій, які докладають зусилля з метою внесення змін на національному рівні.

У Загальній рекомендації № 19, прийнятій на його одинадцятій сесії в 1992 році, Комітет з ліквідації дискримінації щодо жінок провів аналіз того, як у різних статтях Конвенції висвітлюється питання про прояви насильства за ознакою статі. На своїй дванадцятій сесії в 1993 році Комітет провів аналіз статті 16 та інших статей, що стосуються сімейних відносин, у результаті чого можна чекати підготовки нової загальної рекомендації. Комітет підготував програму роботи, відповідно до якої в ході його щорічних сесій будуть по черзі проаналізовані різні основні статті Конвенції.