Основи конституційного права Франції

Конституція Франції

Французька Республіка є однією з найбільш розвинутих демократичних держав. Чисельність її населення дорівнює кількості населення Великої Британії (60,9 млн чоловік у 1998 p.), але за територією (551,6 тис. км2) Франція вдвічі більша за цю країну. Франція посідає шосте місце у світі за обсягом ВВП і п'ятнадцяте — за часткою ВВП на душу на­селення (поряд з Німеччиною).

У повоєнний період Франція пройшла два основних ета­пи у своєму конституційному розвитку. Перший етап (1946—1958) — період Четвертої республіки — характери­зувався широким демократичним піднесенням після другої світової війни, що зумовило прийняття 1946 р. найбільш де­мократичної Конституції за всю історію країни. Проте неза­баром фактично сформований політичний режим став суперечити формальним положенням цього Основного зако­ну. Гостра внутрішньо- й зовнішньополітична криза, путч в Алжирі (на той час французька колонія), а також погроза громадянської війни в самій метрополії зумовили прийняття 1 червня 1958 р. закону про наділення генерала де Голля повноваженнями з підготовки нової Конституції.

Делегуючи ці повноваження генералу де Голлю, який під час другої світової війни керував збройною боротьбою фран­цузького народу проти фашистських загарбників, парламент висловив ряд обов'язкових умов, що визначають як порядок розроблення проекту Конституції, так і основні її риси: пар­ламент бере участь у його підготовці, маючи 2/3 місць у Консультативному комітеті; загальне голосування повинно залишатися джерелом законодавчої і виконавчої влади; у Конституції має бути реалізований принцип поділу влади; уряд відповідальний перед парламентом; Конституція повин-на закріпити основи регулювання відносин між Францією і народами її колоній.

Делегований спосіб створення конституції не відповідав французьким традиціям підготовки Основного закону, ос­кільки всі конституції Республіки розроблялися парламент­ськими установами.

Підготовлений співробітниками Шарля де Голля проект нової Конституції після обговорення в Консультативному ко­мітеті й Раді міністрів був прийнятий на референдумі 28 ве­ресня 1958 р. Чинності Конституція набрала 4 жовтня 1958 р. Це була сімнадцята Конституція з 1789 p., вона "сформувала" 22-й від початку існування країни політичний режим і ознаменувала в історії Франції народження П'ятої республіки — другий етап.

Стаття 91 цієї Конституції надала Урядові право протя­гом чотиримісячного строку з моменту промульгації цього акта вживати всіх заходів законодавчого характеру, необхід­них для застосування Конституції і функціонування держав­ної влади. Використовуючи це перехідне конституційне по­ложення, Уряд за період до 4 лютого 1959 р. прийняв 296 ор-донансів, що створили нормативну базу для існування П'ятої республіки і встановлення нового конституційного режиму.

Конституція 1958 р. містить стислу преамбулу і 15 розді­лів, що складаються з 92 статей, деякі з яких мають нумера­цію з позначками (статті 53, 54, 68, 88). На відміну від кон­ституцій багатьох інших зарубіжних країн у ній не містяться положення про соціально-економічну структуру суспільства, майже не додаються формулювання про політичну систему суспільства (крім статті про партії), а також немає розділу про правовий статус особи. Проте в преамбулі Конституції є посилання до Декларації прав людини і громадянина 1789 р. і до преамбули Конституції 1946 р. Тому чинна французька юридична Конституція в матеріальному розумінні включає три акти: Конституцію 1958 p., Декларацію прав людини і громадянина 1789 р. і преамбулу Конституції 1946 р. Це під­тверджується тим, що Конституційна рада у своїх рішеннях неодноразово посилалася на Декларацію 1789 р. і преамбулу Конституції 1946 р. як на складові частини чинної Конститу­ції і включила їх до переліку законів, відповідність яким ін­ших актів вона перевіряє.

Конституція 1958 р. в основному закріплює сутність французької держави і регулює взаємовідносини її органів. Вона встановила, що Франція є неподільною, світською, де­мократичною і соціальною республікою, та проголосила принцип народного суверенітету, який здійснюється народом через його представників і на референдумі. Конституція ствердила девіз Республіки "Свобода, рівність і братерство" і проголосила принцип Республіки "Правління народу, із во­лі народу і для народу" (ст. 2). Ця Конституція запровадила змішану республіканську форму, яка визначається насампе­ред тим, що глава держави (Президент) обирається без учас­ті парламенту, а Прем'єр-міністр призначається Президен­том без згоди парламенту (ознаки президентської республі­ки). Водночас Уряд відповідає перед нижньою палатою пар­ламенту (парламентська форма правління). В Основному законі закріплене важливе положення про те, що республі­канська форма правління не може бути предметом перегля­ду (ст. 89).

За формою територіально-політичного устрою Франція є складною унітарною державою (Корсика —* політична авто­номія, Нова Каледонія — асоційована держава).

Конституція 1958 р. встановила механізми контролю за відповідністю конституційних норм нормам міжнародного права. Примат міжнародного права над внутрішнім законо­давством зумовлений вимогою взаємності: "Договори або угоди, належним чином схвалені чи ратифіковані, з моменту їх опублікування мають силу, що перевищує силу внутріш­ніх законів, за умови застосування такого договору або уго­ди іншою стороною" (ст. 55;. Відповідно до цього принципу 1992 р. здійснена інтеграція Франції в Європейський союз. Проте це відбулося тільки після внесення змін у Конститу­цію Конституційним законом від 25 червня 1992 р. і ратифі­кації парламентом Маастрихтських угод.

Конституція 1958 р. в останній редакції достатньою мі­рою пристосована до умов міжнародної інтеграції, що безупинно розвивається в Європі. Так, згідно зі ст. 88і Кон­ституція Франції на засадах взаємності добровільно передає у відання європейських співтовариств (нині — Європей­ський союз) відповідну компетенцію.

За Європейським економічним і фінансовим союзом ви­знане право встановлення режиму загальних меж (ст. 88).

Конституція, базуючись на принципі взаємності, надає ви­борче право громадянам інших держав Європейського союзу на виборах до своїх муніципальних органів (ст. 88).

Специфічною рисою французької Конституції є те, що крім зазначених актів до неї входять й "основні принципи, визнані законами Республіки", до яких відсилає преамбула Конституції 1946 р. Наприклад, Закон "Про свободу асоціа­ції" від 1 липня 1901 р. не є конституційним, а принцип сво­боди асоціацій таким є, про що зазначила Конституційна ра­да у своєму рішенні від 16 липня 1971 р. Такі принципи міс­тяться й у деяких законах перших трьох республік і можуть бути в законах, що застосовуються у П'ятій республіці. Ви­знання цих принципів залежить не тільки від законодавця, а й від Конституційної ради як тлумача й інтерпретатора норм Основного закону. Саме існування цього органу також є особливістю Конституції 1958 року, тому що раніше він не був відомий Франції.

Однією з характерних рис Конституції 1958 року є за­кріплення домінуючого становища виконавчої влади в за­гальній системі державних органів. Зосередження влади в руках Президента й Уряду — головний прояв цієї особливості.

Процес концентрації політичної влади у виконавчих орга­нах змінив статус парламенту. Вони мають широкі можли­вості для впливу на парламент, а в деяких випадках діють і "через його голову", як, наприклад, при проведенні референ­думів на підставі ст. 11 Конституції. Парламент втратив значну частину своїх законодавчих повноважень. Він може „законодавствувати" лише у сферах, визначених ст. 34 Кон­ституції. Усі інші питання регламентної влади регулюються актами виконавчих органів.

Конституція 1958 року значною мірою розширила сферу застосування одного з головних інститутів безпосередньої демократії — референдуму.

Конституція 1958 року належить до розряду "жорстких". Процедура перегляду Конституції, що складається з двох стадій, визначена в її розділі XVI, що містить одну ст. 89. Перша стадія зміни Конституції — це внесення поправок та їх прийняття. З ініціативою перегляду Конституції можуть виступати Президент Республіки за пропозицією Уряду (хо­ча найчастіше він фактично діє самостійно) і члени парла­менту. Проте останні при цьому повинні заручитися підтримкою Уряду і нерідко не можуть реалізувати своє право зако­нодавчої ініціативи через протидію його.

Проект або пропозиція про зміну Конституції мають бути прийняті в ідентичній редакції двома палатами простою біль­шістю голосів на роздільних засіданнях. Потім законопроект підлягає ратифікації, тобто він затверджується на референ­думі або за рішенням Президента Конгресом, що іменується в цьому випадку Конституційним (спільним засіданням па­лат парламенту) більшістю у 3/5 загальної кількості голо­сів. На першій стадії законопроект обговорюється і в нього вносяться поправки. На другій стадії (незалежно від того, референдум це чи конгрес) можна лише голосувати "за", "проти" або утриматися. Проте для ратифікації в Конгресі потрібно, щоб автором законопроекту був Уряд, а не члени парламенту. Процедуру ратифікації в Конгресі введено для незначних поправок, коли проведення референдуму недо­цільне.

Практика застосування різних процедур перегляду Кон­ституції характеризується виникненням своєрідного інститу­ту відкладеного перегляду. Сутність його полягає в тому, що проект або пропозиція закону про перегляд Конституції мо­жуть бути схвалені більшістю кожною з палат парламенту, але це не зобов'язує Президента Республіки застосувати на­ступну процедуру. На практиці це призвело до того, що деякі проекти конституційного перегляду пройшли стадію схва­лення в палатах (у тому числі й такий важливий, як зміни строку повноважень Президента), але не були подані на схвалення ні на референдум, ні в Конгрес. Конституційний закон про скорочення строку повноважень Президента Рес­публіки був прийнятий референдумом тільки 24 вересня 2000 р. (це була найбільша зміна Конституції за останні де­сятиліття).

Конституція 1958 року до середини 1996 р. зазнала дев'ять переглядів, деякі з яких мали технічний характерна деякі кардинально впливали на її зміст.

Найважливішими з конституційних змін є: встановлення з 1962 року нового порядку обрання Президента Республіки та уточнення цього порядку (1974 p.), зміна статей 2, 54 і 74 та включення до Конституції нового розділу "Про Європей­ський союз" (1992 p.), а також ряд змін щодо організації і діяльності парламенту Конституційної ради, парламентської

недоторканності, кримінальної відповідальності членів Уряду та ін. Конституційним законом від 4 серпня 1995 року було скасовано розділ XIII Конституції "Про співтовариство".

Конституційні перегляди внесли зміни в структуру і по­рядок діяльності державних органів, а також певною мірою в міжнародно-правовий статус Французької Республіки. Проте вони не торкнулися головних принципів демократії, організації і діяльності державних інститутів, а лише відбили тенденцію до деякого підвищення ролі парламенту й автори­тету Уряду як колегіального органу.

Конституційний контроль. Конституційний контроль у Франції відрізняється великою своєрідністю і не повною мірою збігається з двома загальноприйнятими основними мо­делями конституційного контролю (див. Загальну частину даного навчального посібника). Конституційність актів дер­жавних органів розглядається різними органами: парламент­ських — Конституційною радою, органів виконавчої влади — Державною радою.

Конституційна рада. Конституційна рада складається з дев'ятьох членів, повноваження яких тривають дев'ять ро­ків і не підлягають поновленню (статті 56 і 57 Конституції). По три члени Конституційної ради призначаються Президен­том Республіки, головою Національних зборів і головою Се­нату. Крім цього основного складу до Конституційної ради входять усі екс-президенти Республіки. Члени Конституцій­ної ради не можуть бути членами Уряду і парламенту, а та­кож економічної і соціальної рад. Поновлюється Конститу­ційна рада кожні три роки на 1/3. Замість члена, який вибув достроково, призначається новий на решту строку. Го­лова Конституційної ради призначається Президентом Рес­публіки з числа всіх членів Конституційної ради, проте доте­пер голови завжди призначалися з числа "президентських" членів.

Конституційна рада може констатувати обов'язкову від­ставку свого члена, що порушив принцип несумісності функ­цій або втратив спроможність здійснювати свої громадянські й політичні права.

На Конституційну раду покладено функцію обов'язково­го попереднього контролю за конституційністю органічних законів і регламентів палат парламенту, а також факультативного попереднього контролю за конституційністю звичай­них законів (статті 58—62 Конституції).

Право запиту про конституційність законів до їх про­мульгації належить Президентові Республіки, Прем'єр-мі­ністру, голові Національних зборів, голові Сенату, а також групам депутатів або сенаторів кількістю 60 чоловік (ст. 61).

В обов'язки Конституційної ради входить контроль за відповідністю міжнародних договорів Основному закону. Як­що міжнародна угода визнається такою, що не відповідає Конституції, то вона не може бути ратифікована до відповід­ної зміни Конституції.

Специфіка Конституційної ради Франції полягає в різно­манітності її компетенцій, що стосуються Президента і пар­ламенту. Так, Рада розглядає скарги на законність обрання членів обох палат парламенту, а також питання виборності й несумісності посад, що виникають стосовно членів парла­менту. Регламенти палат та їхні зміни до застосування пере­даються в Раду, яка виносить рішення про їх відповідність Конституції.

Ще ширшу компетенцію Рада має з питань обрання Пре­зидента. Зокрема, Рада бере участь у підготовці виборів Пре­зидента, у проведенні операцій по виборах і в оголошенні їх результатів, стежить за законністю висування кандидатів у президенти, складає і публікує їх список, через своїх коміса­рів спостерігає за проведенням голосування і підрахунком результатів голосування, а також констатує необхідність тимчасового заміщення президентської посади у випадку смерті президента.

Президент консультується з Радою з питань введення надзвичайного стану, яка розглядає вжиті Президентом у цей період заходи.

Конституційна рада спостерігає за проведенням референ­думу і повідомляє його результати.

Виконуючи численні функції, пов'язані з обранням пре­зидента і членів парламенту, а також проведенням референ­думу. Конституційна рада виконує своєрідну роль виборного суду і центрального виборного органу.

На Конституційну раду покладено обов'язки щодо вирі­шення спорів про розподіл компетенції між законодавчою й виконавчою владами.

Справи в Конституційній раді розглядаються письмово на закритих засіданнях. Рішення мотивуються і публікують­ся у "Журналь офіс'єл". Приймаються вони в місячний строк, а в термінових випадках — у восьмиденний. Усі рі­шення Конституційної ради оскарженню не підлягають і є обов'язковими для публічних влад, усіх адміністративних і судових органів. Крім Конституційної ради, що здійснює контроль за актами законодавчих органів, контроль за кон­ституційністю актів виконавчої влади здійснює інший орган — Державна рада, що призначається Президентом і дає вис­новки Уряду про відповідність його актів закону, а також оцінює з погляду конституційності акти регламентарної вла­ди. Державна рада очолює систему судів адміністративної юстиції і розглядає скарги на їх рішення.