Понятие и признаки негосударственных организаций

Административно-правовой статус организаций определяется, прежде всего, их организационно-правовыми формами, объемом и характером полномочий по распоряжению принадлежащим им имуществом, целями их деятельности, а также соотношением с органами исполнительной власти.

Разновидностями организаций являются предприятия и учреждения. В зависимости от видов собственности они подразделяются на государственные и негосударственные (частные, общественные объединения).

Более подробно рассмотрим административно-правовой статус негосударственных организаций.

В настоящее время деятельность негосударственных организаций регулируется рядом нормативных актов. Их можно подразделить на международные нормативные акты и непосредственно внутреннее законодательство.

В международно-правовых актах (Устав Организации Объединенных Наций, резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 г. «Мероприятия по консультации с неправительственными организациями», № 1297 (XIV) от 23 мая 1968 г. «Неправительственные организации», № 1996/31 от 25 июля 1996 г. «Консультативные отношения между Организацией Объединенных Наций и неправительственными организациями» и др.), непосредственно понятие «негосударственная организация» не закрепляется, но регулируется статус неправительственных организаций.  

К основным признакам неправительственных организаций относятся следующие: а) это – организации национального, субрегионального, регионального или международного уровня; б) они создаются на основе учредительного акта, но не государственными органами или не на основании межправительственного соглашения; в) они должны иметь некоммерческую общественно полезную цель деятельности; г) иметь представительную структуру; д) располагать соответствующими механизмами отчетности перед своими членами, и их члены должны осуществлять эффективный контроль над их политикой и деятельностью.

Международные неправительственные организации, кроме вышеназванных, должны отвечать еще следующим условиям: а) быть признанными, по крайней мере, одним государством или иметь консультативный статус при международных межправительственных организациях; б) получать денежные средств более чем из одной страны; в) иметь некоммерческую общественно полезную цель международной значимости; г) осуществлять деятельность, по крайней мере, в двух государствах; д) иметь зарегистрированный офис и центральное управление, а также контроль на территории другого государства [27, с. 28].

Таким образом, под «неправительственными организациями» понимаются только негосударственные некоммерческие организации, а в число «негосударственных организаций» входят в том числе и коммерческие.

Иными словами, в Республике Беларусь негосударственные организации и неправительственные организации используются практически как равнозначные термины, что ведет, с нашей точки зрения, к методологическим ошибкам. Неправительственная организация – термин, широкой применяемый в англоязычной литературе, означает «негосударственную некоммерческую организацию». Другими словами, понятие «неправительственная организация» подразумевает, что организация должна быть создана и фактически действовать для достижения именно некоммерческих целей. В международном праве и мировой политике термин «неправительственная организация» чаще всего применяется именно к организациям, имеющим международный характер. Как нам представляется, не совсем правомерно употреблять понятия «неправительственная организация» и «некоммерческая организация» как синонимы.

Вследствие вышесказанного термины «неправительственная организация» и «некоммерческая организация» по существу не являются синонимами. Как уже было указано, неправительственная организация – это всегда негосударственная организация, а некоммерческие организации могут являться как государственными, так и негосударственными.

К внутреннему законодательству, регулирующему деятельность негосударственных организаций, следует относить: Конституцию Республики Беларусь, Гражданский Кодекс Республики Беларусь (далее – ГК) и некоторые иные специальные акты законодательства.

Понятие «негосударственная организация» не закреплено в научной литературе, так и на законодательном уровне в Республике Беларусь. Наиболее близко к понятию «негосударственная организация» относится термин «некоммерческая организация», закрепленный ГК. В соответствии с п. 3 ст. 46 ГК некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, природоохранных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и юридических лиц, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи в соответствии с законодательством, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ [2].

Некоммерческие организации могут создаваться для удовлетворения материальных (имущественных) потребностей граждан либо граждан и юридических лиц в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими законодательными актами.

Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку она необходима для их уставных целей, ради которых они созданы, соответствует этим целям и отвечает предмету деятельности некоммерческих организаций, либо поскольку она необходима для выполнения государственно значимых задач, предусмотренных в их учредительных документах, соответствует этим задачам и отвечает предмету деятельности данных организаций. Для отдельных форм некоммерческих организаций законодательными актами могут быть установлены требования, предусматривающие их право на занятие предпринимательской деятельностью только посредством образования коммерческих организаций и (или) участия в них [2].

Обобщение этих положений, основываясь на законодательных установлениях, дает возможность назвать некоммерческой такую организацию, которая создается в организационно-правовой форме определенного характера, не заявляет основной своей целью получение прибыли и не занимается распределением ее среди участников, чья деятельность направлена на то, чтобы обеспечивать достижение благ общественных. Исходя из данной формулировки, можно выделить следующие признаки, которые характеризуют некоммерческую организацию: 1) это организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая ее между участниками; 2) направлением деятельности данной организации должно быть достижение общественных благ; 3) создается в организационно-правовой форме, определенной в законодательстве.

Таким образом, ст. 46 ГК не содержит указания на форму собственности как характерную особенность данных организаций, то есть нормы данного закона распространяются как на деятельность государственных, так и негосударственных некоммерческих организаций, что и прослеживается в последующих его статьях.

В общей и юридической литературе Российской Федерации под негосударственной организацией мы встречали следующие определения.

По мнению Попова А.В. негосударственные организации – элементы гражданского общества, не наделенные государственно-властными полномочиями, выполняющие функции посредников между государством и обществом в реализации интересов граждан во всех сферах жизни [28, с. 156].

В свою очередь, Мухаметов Р.С. пишет: «Негосударственная организация – это группа людей, которая объединилась для достижения общих целей, проведения совместной работы и действующая на принципах самоуправления» [29, с. 6].

А.А. Семёнов предложил следующее определение негосударственная организация – это организация, не являющаяся частью государства. Негосударственная организация характеризуется тем, что она – это самоуправляющееся юридическое лицо, неявляющееся коммерческой структурой, существующее на добровольной основе и являющееся относительно независимым [30, с. 352].

Соболева Ю.В. полагает, что «негосударственная организация – это организации, которые выступают персонифицировано от своего имени, реализуют собственные права и обязанности в административно-правовых отношениях, создаются без участия государства и имеют право осуществлять публичные полномочия в случаях, установленных законодательством» [31, с. 105].

Исходя из приведенных выше формулировок предлагается сформулировать следующие признаки негосударственных организаций:

1) выступают от своего имени, а не от имени и по поручению государства;

2) выполняют собственные, корпоративные задачи и функции, а не государственные (хотя и могут способствовать решению задач государственных) или выполняют государственные полномочия им делегированные;

3) не обладают государственно-властными полномочиями;

 4) действуют самостоятельно, т.е. государство не вправе вмешиваться в их деятельность, кроме случаев, установленных законом;

5) не финансируются государством, а осуществляют деятельность посредством иных источников;

 6) создаются на основе учредительного акта, но не государственными органами, а гражданами или иными организациями;

7) самостоятельно формируют свои органы управления;

8) имеют штаты, состоящие из негосударственных служащих;

9) их имущество находится в негосударственной собственности.

На основе данных признаков можно сформулировать следующее понятие негосударственной организации как одного из видов субъектов административного права: негосударственная организация – это субъект административного права, представляющий собой группу физических лиц, выступающую персонифицированно от своего имени, выполняющую собственные, корпоративные задачи и функции, не обладающую государственно-властными полномочиями, созданную без участия государства и им не финансирующуюся.