К вопросу О государственном экологическом надзоре и контроле

Аннотация: исследование посвящено рассмотрению правового регулирования экологического надзора и контроля, как самостоятельных видов государственной деятельности в сфере охраны окружающей среды и природопользования, с целью их отграничения друг от друга и уяснения значимости каждого. Также в работе приводятся предложения по внесению изменений в действующее законодательство Российской Федерации в части организации государственного экологического надзора и контроля.

 

Ключевые слова: экологический контроль, государственный экологический надзор, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, правовое регулирование, полномочия.

 

Провозглашенное ст. 42 Конституции Российской Федерации право каждого на благоприятную окружающую среду в настоящее время актуально как никогда ввиду экологического кризиса, достигшего мировых масштабов [1]. Первоочередной шаг на пути к реализации такого права – создание действенного законодательства, задающего такие рамки взаимодействия с окружающей средой, которые позволят удовлетворить потребности общества, с минимальным негативным воздействием на природу. Именно с этой целью были введены основополагающие понятия: «качество окружающей среды» «нормативы в области охраны окружающей среды» «экологическая безопасность» и т.п., которые в свою очередь включают комплекс показателей, отражающих «благоприятность» окружающей среды, формируя идеальную модель, под условием соблюдения установленных требований в области охраны окружающей среды.

 Экологическое законодательство постоянно совершенствуется и дополняется, отвечающими уровню развития складывающихся общественных отношений, требованиями и положениями. Являясь некодифицированным, оно имеет достаточно объемную структуру, состоящую из актов различного уровня по юридической силе: законы и подзаконные акты и в зависимости от компетенции органов, которые их издают: органы общей и специальной компетенции. Такое множество документов несомненно вызывает определенные сложности в процессе их реализации, в особенности это касается существующих коллизий и угрозы сращивания полномочий.

К сожалению, недостаточно лишь урегулировать какую-либо сферу с помощью предписаний, необходимо также создать эффективный механизм, обеспечивающий их исполнение. Звеньями такового являются государственный надзор и контроль, как элементы охраны окружающей среды. Но для того, чтобы уяснить сущность и ценность каждого необходимо их разграничить.

Многие авторы рассматривают надзор и контроль в качестве синонимов и даже словарь юридических терминов А. К. Голиченкова не проводит разграничения [7, с. 155].

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - № 7-ФЗ), контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) – система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды [2].

В указанном определении подконтрольной выступает только деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Обращаясь к ст. 65 № 7-ФЗ, при определении надзора наблюдается более уточненное понятие по сравнению с контролем. Во-первых, это касается четко определенного круга субъектов, осуществляющих надзор – федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Во-вторых – помимо юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, надзор осуществляется в отношении также органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан. Ну, и наконец, в-третьих, определены способы осуществления надзора – проведение проверок, пресечение и (или) устранение последствий выявленных нарушений, систематическое наблюдение, анализ и прогнозирование состояния соблюдения требований законодательства [2].

Экологический надзор в Российской Федерации, в зависимости от субъекта, может быть общим и специальным. К общему следует отнести прокурорский, поскольку основным направлением деятельности этой независимой системы является надзор в различных сферах, применительно к охране окружающей среды – природоохранными прокуратурами.

На природоохранных прокуроров возлагаются обязанности по надзору за исполнением законов в сфере охраны окружающей среды и природопользования в целом. Им поднадзорны и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов, которые в свою очередь также осуществляют экологический надзор [7].

Органами специальной компетенции являются Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее – Росприроднадзор), находящаяся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее – Минприроды) и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Ростехнадзор), руководство которой осуществляет Правительство Российской Федерации, а также их территориальные органы.

При этом, законодатель сразу определяет недопустимость дублирования функций указанных служб. [6].

Важно отметить, что Постановление Правительства Российской Федерации № 401 от 30.07.2004 г. «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, обязывает Минприроды и Ростехнадзор внести в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актовв области осуществления государственного экологического контроля Росприроднадзором и Ростехнадзором. А уже п. 1 Положения о Ростехнадзоре, утвержденного указанным Постановлением, определяет Ростехнадзор как орган, осуществляющий горный, энергетический и строительный надзор [6].

Еще одним противоречивым моментом в вопросе правового регулирования охраны окружающей среды является предоставление схожих полномочий в отношении недр Роприроднадзору и Ростехнадзору [5, 6].

Что же касается контроля, следует указать на то, что № 7-ФЗ предусматривает государственный экологической надзор и два вида контроля в области охраны окружающей среды: производственный и общественный, тем самым разделяя контроль и надзор.

Первый– хозяйствующие субъекты осуществляют самостоятельно, согласно утвержденной программе и касается это только объектов III и III категории, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, однако, такой контроль также посредством предоставления отчетности замыкается на органе исполнительной власти – Росприроднадзоре [4].

Общественный контроль может осуществляться общественными объединениями и гражданами, при этом в форме оказания содействия в природоохранной деятельности органам государственной власти.

Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»в своих положениях рассматриваемую деятельность именует: – «государственный контроль (надзор)», определяя идентичность понятий [3].

В доктрине, в качестве самостоятельного вида, также рассматривается ведомственный экологический контроль центральных органов по отношению к подчиненным им структурам [9, с. 119]. Так, Минприроды осуществляет ведомственный контроль за деятельностью соответствующих министерств субъектов. Но такую деятельность следует рассматривать скорее с позиции государственного управления.

Рассмотренный перечень проблемных вопросов в сфере правового регулирования охраны окружающей среды позволяет сделать вывод о том, что законодатель если не сращивает контроль и надзор и полномочия федеральных органов государственной власти, то проводит максимально тонкую грань между ними, которую возможно выявить лишь при глубоком анализе нормативных правовых актов.

Учитывая вышеизложенное, следует все же определить те основания, которые не позволяют рассматривать экологический надзор и контроль в качестве синонимов.

Первоочередным различием является субъектный состав. На федеральном уровне нормативные акты безоговорочно устанавливают перечень субъектов, которым принадлежат контрольные и надзорные функции, а также их полномочия, в части средств и способов осуществления каждой из деятельностей. Кроме того, отличной является и юрисдикция контрольных и надзорных органов в сфере охраны окружающей среды.

Р. Ф. Хабирова рассматривает контроль в качестве более активной деятельности, допускающей возможность вмешательства в деятельность подконтрольных, в отличие от надзора, предусматривающего лишь стороннее наблюдение и, при необходимости, реагирование [11, с. 191].

А. В. Савин, отмечает также то, что контроль осуществляется, в основном, с позиции целесообразности, в то время как надзор – исключительно в отношении законности [10, с. 5].

Нельзя не отметить также того, что надзор, в частности прокурорский, осуществляется также и в отношении органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять экологически контроль.

Таким образом, предполагается целесообразным рассмотреть вопрос внесения изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации.

Так, предлагается надзор в области охраны окружающей среды рассматривать в качестве над или вневедомственной деятельности, в отношении органов и организаций, осуществление которой будет возложено лишь на природоохранные прокуратуры, при этом четко определить, что объектом надзора является исключительно соблюдение экологического законодательства, с особыми полномочиями реагирования на выявленные нарушения.

Контрольные функции в сфере рационального использования природных ресурсов следовало бы предоставить органам, входящим в структуру исполнительной власти, но при этом образующим отдельную, контрольную вертикаль, обладающую полномочиями также в отношении ведомственного контроля за надлежащим исполнением полномочий и поручений при государственном управлении.

При таком подходе, возможным станет полное разграничение функций, полномочий, субъектов, предмета порядка и особенностей реагирования, а также исключение возможных противоречий правовых норм в рамках осуществления государственного экологического надзора и контроля.

Следует сказать, что несмотря на наличие рассмотренных несовершенств в вопросах правового регулирования, экологический государственный надзор и контроль представляют собой всеобъемлющий единый процесс государственной деятельности, обеспечивающий соблюдение и исполнение положений, предусмотренных природоохранным законодательством.

 

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993: с изм. одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.–СПС «Консультант плюс». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 01.03.2021). – Режим доступа: свободный. – Текст: электронный.

2. Об охране окружающей среды:Федеральный закон № 7-ФЗот 10.01.2002: с изм. на 01 января 2021 г.–СПС «Консультант плюс». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/ (дата обращения: 01.03.2021).– Режим доступа: свободный. – Текст: электронный.

3. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля:Федеральный закон № 294-ФЗот 26.12.2008: с изм. на 01 марта 2021 г.–СПС «Консультант плюс». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/ (дата обращения: 01.03.2021). –Режим доступа: свободный. – Текст: электронный.

4. Об утверждении требований к содержанию программы производственного экологического контроля, порядка и сроков представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля: Приказ Минприроды России № 74 от 28.02.2018. –СПС «Консультант плюс». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_294871/(дата обращения: 01.03.2021).– Режим доступа: для зарегистрированных пользователей. – Текст: электронный.

5. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370:Постановление Правительства РФ № 400 от 30.07.2004: с изм. от 28 декабря 2020 г.–СПС «Консультант плюс». – URL: https://cloud.consultant.ru/cloud/cgi/online.cgi?req=doc&ts=155839235804069615933684716&cacheid=38FA8D0731703B9530903EEB104A2300&mode=splus&base=LAW&n=372823&rnd=2C882FB75E3ED4CCD2682ECEBFB88CD9#b571y69tyc0 (дата обращения: 01.03.2021).–Режим доступа: для зарегистрированных пользователей. – Текст: электронный.

6. О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: Постановление Правительства РФ: № 401 от 30.07.2004: с изм. от 28 декабря 2020 г. СПС «Консультант плюс». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48768/ (дата обращения: 01.03.2021).–Режим доступа: свободный. – Текст: электронный.

7. О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур: Приказ Генпрокуратуры России № 84 от 07.05.2008: с изм. от 21 августа 2019 г. СПС «Консультант плюс». – URL: https://cloud.consultant.ru/cloud/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=332288#030618265635041575 (дата обращения: 01.03.2021).–Режим доступа: для зарегистрированных пользователей. – Текст: электронный.

8. Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учеб. пособие для вузов. / А. К. Голиченков. — Москва: Издательский Дом «Городец», 2008. — 448 с. – Текст: непосредственный.

9. Саркисов О.Р. Экологическое право: учеб. пособие для студ. учреждений высшего проф. образования. / О.Р.Саркисов, Е. Л. Любарский.–5-е изд.,перераб. и доп. – Казань: Центр инновационных технологий, 2014. – 335 с. – Текст: непосредственный.

10. Савин А. В. Соотношение понятий экологический контроль и экологический надзор / А. В. Савин. – Текст: электронный // Труды Института государства и права Российской академии наук. – 2010. – № 6/2010. – С. 1-11. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sootnoshenie-ponyatiy-ekologicheskiy-kontrol-i-ekologicheskiy-nadzor(дата обращения: 10.11.2020). – Режим доступа: свободный.

11. Хабирова Р. Ф. Сущность и цели государственного контроля в Российской Федерации / Р. Ф. Хабирова. – Текст: электронный // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. – 2020. – С. 191-193. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/suschnost-i-tseli-gosudarstvennogo-kontrolya-v-rossiyskoy-federatsii(дата обращения: 10.11.2020). – Режим доступа: свободный.

 

 

УДК: 342.5

Бальский А.В.

ФГАОУ ВО «Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского» г. Симферополь Таврическая академия (СП)

Научный руководитель: Сибилева А.Ю. кандидат юридических наук, доцент кафедры истории и теории государства и права ФГАОУ ВО «Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского»  Таврическая академия (СП)