Тема 13. Макроэкономическое регулирование национальной экономики

 

ФИСКАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

 

Доходы и расходы государственного сектора

Общей чертой системных кризисов, от которых страдают национальные экономики, является размывание ответственности за последствия экономических решений. Наиболее действенным из известных способов борьбы с кризисной ситуацией выступает концентрация рыночной и политической власти в едином центре ответственности.

В современной теории выделяют четыре основные макроэконо­мические школы: неоклассицизм, кейнсианство, монетаризм и новая макроэкономика (в основе которой — теория рациональных ожида­ний). Эти школы можно охарактеризовать по их отношению к кон­цепциям экономического поведения, денег, цен, совокупного спро­са и совокупного предложения, а также к принципам государствен­ного регулирования.

Как можно заметить, сравнивая положения перечисленных в ней макроэкономических школ, государственное регулирование играет наиболее важную роль в кейнсианстве. Госу­дарственные расходы, по мнению сторонников учения Кейнса, яв­ляются наиболее вероятным управляющим параметром для управ­ления совокупными доходами. Причем не всегда важно, что это за расходы. В качестве одного из конкретных шагов Кейнс предлагал государству заняться организацией общественных работ. Кстати, правительства именно так и поступили, борясь с последствиями Ве­ликой депрессии. В США и Германии в результате появились непло­хие шоссе.

Мультипликатор государственных расходов позволяет рассчитать, насколько изменится значение равновесного ВВП при изменении данных расходов на единицу. Однако, для того чтобы усиленно рас­ходовать бюджетные средства, нужны увеличивающиеся налоговые поступления. Растущие доходы должны обеспечить эти поступления, и тогда объем выпуска в экономике будет расти ускоренными темпа­ми. Как всегда в случае обращения к моделям, необходимо сделать оговорку об условиях применимости той или иной модели.

Основной задачей государства является формирование эффек­тивного механизма экономической системы и управление им. Для решения этой задачи общество делегирует государству необходимые права и возлагает на него соответствующие обязанности. Государ­ство, таким образом, становится обособленным экономическим агентом, который при определенных условиях (в сравнительно коротком периоде) действует самостоятельно и независимо. Это — своеобразный центр ответственности, на который возложены функ­ции обеспечения координации действий экономических агентов. Выясним, что представляет собой бюджет данного «центра ответ­ственности».

Таблица. Сравнительная характеристика основных макроэкономических школ

Концепции	Школы
	Неоклассицизм	Кейнсианство	Монетаризм	Новая макроэкономика
Конкуренция	Совершенная конку­ренция свойственна экономике	Несовершенная (причина — в природе рын­ков)	Совершенную конкуренцию нужно обеспечи­вать	Совершенная конкуренция
Цены	Абсолютно гибкие	Жесткие	Нужно стремиться к абсолютной гибкости цен	Абсолютно гиб­кие
Экономиче­ское поведе­ние	Рациональное	Традиционное, ограниченная рациональность	Целостно-рацио­нальное, адаптив­ные ожидания	Целостно-рацио- нальное, рацио­нальные ожида­ния
Деньги	Нейтральны в дол­госрочном периоде	Ненейтральны, имеют самосто­ятельную цен­ность, форма богатства	Нейтральны в долгосрочном периоде, в кратко­срочном — нет	Абсолютно ней­тральны в любом периоде
Регулирова­ние экономики	Laissez-faire	Необходимо вмешательство государства	Вмешательство государства — неизбежное зло	Можно обойтись без вмешатель­ства при опреде­ленных условиях
AD-AS	AS	AD	AS	AD
Занятость ресурсов	Полная	Неполная	Полная	Полная
Взаимозаме­няемость факторов производства	Взаимозаменяемы	Нет	Взаимозаменя­емы	Взаимозаменя­емы

 

Статьи доходов и расходов государственного бюджета отражают специфику деятельности, направленной на достижение основных экономических целей. Государство получает средства на осуществле­ние своей деятельности от сбора налогов, продажи услуг государ­ственного аппарата' и берет взаймы у населения (путем продажи гособлигаций). Можно указать также, что государство получает деньги за счет продажи государственной собственности (приватиза­ции), сеньоража и других источников.

Государство расходует средства на заказы и покупку обществен­ных благ, в том числе — производство услуг госаппарата, на транс­фертные выплаты и субсидии, на погашение общественного долга.

В качестве примера рассмотрим доходы расширенного Правительства Российской Федерации в 1998-2006 гг. Динами­ка показателей отражает результаты проводимой с начала 1992г. на­логовой реформы. По итогам 2006 г. доли налоговых доходов в бюд­жете расширенного правительства распределились следующим образом: НДС (налог на добавленную стоимость) — 15,4%; налог на прибыль — 17%; НДФЛ (налог на доходы физических лиц) — 9,5%; ЕСН (единый социальный налог = платежи во внебюджетные фон­ды) — 14,9%; акцизы — менее 1%; НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых) и налоги на природные ресурсы — 12,1%; таможенные пошлины — 23,5%; прочие налоги — 4,9%.

По результатам анализа рис. 21.2 можно заметить, что основная доля поступлений в бюджет приходилась в 2006 г. на таможенные пошлины, доля которых неуклонно растет; среди налоговых доходов ведущее место занял налог на прибыль, который постепенно вытес­няет налог на добавленную стоимость. За ним следуют НДФЛ, ЕСН, НДПИ, акцизы, налоги на внешнеэкономическую деятельность и пр. Подобная структура в целом характерна для большинства стран с рыночной экономикой. Особенность России до недавнего времени состояла в том, что доля налога с прибыли предприятий в консоли­дированном бюджете превышала долю подоходного налога с насе­ления (НДФЛ). Последние изменения в этой части Налогового ко­декса РФ (в частности, снижение ставок подоходного налога) при­званы изменить структуру бюджетных доходов в нужном направлении.

Таблица. Баланс государственных доходов и расходов

Расходы	Доходы
Закупки общественных благ, в том числе услуг по координации рыночных взаимодей­ствий Чистые трансфертные выплаты и субсидии Погашение общественного долга Дефицит государственного бюджета	Сбор налогов Продажа услуг госаппарата Создание общественного долга Другие источники
Баланс	Баланс

 

Динамика структуры расходов феде­рального бюджета. Участие государства в экономике страны отража­ет уровень налоговых расходов. Увеличение данного показателя, отмечаемое с 2000г., можно расценивать как положительный факт. Особенностью последних лет является сокращение нагрузки на бюд­жет со стороны обслуживания государственного долга. Это, вообще говоря, необходимое условие повышения эффективности государ­ственных расходов.

Средства, высвобожденные за счет снижения процентных выплат, пошли в первую очередь на увеличение расходов по статьям «Нацио­нальная оборона» (2,7% от ВВП в 2007г.), «Национальная безопас­ность и правоохранительная деятельность» (2,2 %). Однако на низ­ком уровне по сравнению с развитыми странами остается доля рас­ходов в ВВП на образование (0,8%), культуру, кино и СМИ (0,1%).

Другие статьи расходов: «Общегосударственные вопросы (без уче­та обслуживания государственного долга)» — 1,8%; «Обслуживание государственного и муниципального долга» — 0,6; «Национальная экономика» — 1,1%; «Здравоохранение и спорт» — 0,6; «Социальная политика» — 0,8; «Межбюджетные трансферты (без учета трансфертов внебюджетным фондам)» — 1,9; «Трансферты внебюджетным фондам» — 4,2%.

 Справочно: Общий объем расходов федерального бюджета на 2008г. определен на уровне 6570,3 млрд. руб. (18,8% ВВП), на 2009г. — 7465,4 млрд. руб. (18,8% ВВП), на 2010г. — 8089 млрд. руб. (18,1% ВВП). В номинальном выражении темпы роста бюджетных расходов к предыдущему году состав­ляли в 2008 г. 117,0%, в 2009г. - 113,4%, в 2010г. - 108,6%, в реальном выражении — соответственно 109,3, 106,4 и 102,5%. Источник: Росстат, 2000—2007.

Устранение недостатков существующей налоговой системы явля­ется одной из самых настоятельных потребностей меняющейся рос­сийской экономики. Налоговая система обеспечивает деятельность государства, а значит, достижение основных целей всей экономики. История знает примеры, когда правильно выбранная налоговая по­литика смогла обеспечить условия подъема разрушенной до основания экономики. Так, налоговая политика администрации Л.Эрхарда — канцлера послевоенной Германии, сыграла существенную роль в экономическом подъеме страны (пример неудачной фискальной политики будет приведен ниже). Поэтому изучение опыта успешно функционирующих налоговых систем и его разумное применение в построении национальной системы являются непременными усло­виями стабильности и экономического роста.

Типы фискальной политики

Фискальная политика состоит из комплекса мер, направленных на достижение определенных экономических целей. Эти меры вклю­чают в себя изменения налоговой системы: ставок налогов, опреде­ления налогооблагаемой базы и т.д.; государственных расходов: их объема и структуры.

В упрощенном виде описание типов фискальной политики мож­но представить следующим образом. Активная (стимулирующая) фискальная политика заключается в увеличении государственных расходов, снижении налогов или представляет собой комбинацию этих мер. Как правило, такая политика осуществляется в период эко­номического спада и в краткосрочном периоде имеет целью стиму­лировать совокупный спрос. В долгосрочном периоде такая полити­ка может привести к росту предложения факторов производства и экономического потенциала страны.

Однако существует опасность, что в результате снижения налогов снизятся доходы государственного бюджета и вырастет его дефицит. Государство будет вынуждено увеличить объем займов (путем прода­жи ценных бумаг населению или за счет внешних источников). Для повышения привлекательности государственных ценных бумаг нуж­но будет поднять их цену — увеличить размер процентных выплат, что вызовет повышение банковской ставки процента. А более высо­кая ставка процента привлечет финансовые ресурсы населения и фирм в банки и понизит стимулы для производственных инвестиций. Такой комплекс процессов получил в экономической теории назва­ние «эффекта вытеснения».

«Эффект вытеснения» — потребительские расходы, увеличившись (результат стимулирующей фискальной политики), могут снова сни­зиться за счет роста процентных ставок, вызванного увеличением государственных заимствований (которые, в свою очередь, обуслов­лены снижением налоговых поступлений).

Политика сбалансированного бюджета подразумевает одновременное увеличение государственных расходов и налогов. Идея дан­ной политики выводится из свойств кейнсианской функции потребления.

В результате одновременного уве­личения государственных расходов и уменьшения автономных на­логов на одну и ту же величину равновесный ВВП вырастет (потому что МРС всегда меньше единицы). То есть мультипликативный эф­фект от снижения налогов оказывается слабее, чем от увеличения государственных расходов. Изменение налогов влияет на совокуп­ный спрос неявно, посредством изменения потребительских расходов, а государственные расходы непосредственно являются частью совокупного спроса.

Данное свойство позволяет планировать мероприятия, реализу­емые как в ходе активной, так и сдерживающей фискальной поли­тики, сохраняя баланс между доходной и расходной частями госу­дарственного бюджета.

Сдерживающая фискальная политика — это сокращение государственных расходов, увеличение налогов или одновременное применение этих мер.

Проведение активной или сдерживающей фискальной политики осуществляется с помощью конкретных мер, предпринимаемых правительством. Такие решения называются дискреционными, и так же называется соответствующая фискальная политика.

Дискреционная фискальная политика — это целенаправленное изменение государственных расходов и налогов специальными реше­ниями правительства.

Альтернативой дискреционной фискальной политике служит политика недискреционная, суть которой заключается в создании комплекса норм и правил, по которым должна функционировать нало­говая система. В данный комплекс включаются основополагающие документы: Налоговый кодекс РФ, Закон о предприятиях и пред­принимательской деятельности, Закон о валютном регулировании и валютном контроле и др., а также положения и инструкции' разъяс­няющие нормы основных документов. Данные нормы и правила определяют поведение экономических агентов и обеспечивают ра­ботоспособность экономической системы.

Разработчики комплекса налоговых норм и правил учитывают, что в экономике существует система факторов, оказывающих влияние же на макроэкономические показатели и автоматически меня­вшихся под воздействием изменений экономической конъюнктуры это так называемая система встроенных стабилизаторов, к числу которых относятся:

прогрессивное налогообложение, при увеличении доходов в результате применения более высоких налоговых ставок налого­вые отчисления растут, а располагаемый доход потребителей увеличивается в меньшей пропорции, чем заработки; это сдер­живает рост совокупного спроса на подъеме экономической ак­тивности; обратная картина наблюдается во время экономиче­ского спада;

 система социальных пособии и пособий по безработице, в результа­те экономического спада растет безработица и увеличивается число бедных; правительственные органы увеличивают расходы на выплаты пособий и трансфертов, что оказывает положитель­ное воздействие на совокупный спрос; обратный процесс на­блюдается в случае роста экономической активности; система социальных пособий помогает также более равномерно распре­делять доходы, снижая тем самым социальную напряженность в обществе;

 инфляционный налог, действие которого проявляется в период экономического роста;

особенности потребления, отраженные в кейнсианской функции потребления, также играют роль встроенных стабилизаторов;

при росте располагаемого дохода потребление домохозяйств растет меньшими темпами и снижается также с меньшей ско­ростью в случае уменьшения доходов.

Влияние первых двух стабилизаторов высоко оценивается сторонниками кейнсианского учения, которые отстаивают идею активной роли совокупного спроса. В то же время сторонники теории предложения считают, что роль этих стабилизаторов сильно преуве­личивается. Они предлагают решать проблемы устранения инфляционных и дефляционных разрывов преимущественно с помощью рестрикционных мер фискальной политики.

В любом случае важно, чтобы данные меры проводились в жизнь согласованно с мерами денежно-кредитной политики. Иначе это может привести к весьма неприятным последствиям.

Хрестоматийным примером крайне неудачного согласования мер денежно-кредитной и фискальной политики считается проводимая 1930-е гг. политика администрации президента США Г.Гувера и Федеральной резервной системы (ФРС). ФРС сокращала предложение денег с целью поддержания на прежнем уровне цены золота — это было условием сохранения «золотого стандарта». Это привело к монетарной дефляции. При этом дефляция усилилась в результате увеличения ФРС учетной ставки с 1 до 3%.

Дефляция превратилась в депрессию под воздействием фискаль­ных шоков. Первый был вызван введением более высоких тарифных ставок (Smoot-Hawley tariff). В результате импорт сократился на 30%, а экспорт — почти на 40%. Стараясь сократить бюджетный дефицит, конгресс США в июне 1932 г. принял закон об увеличении ставок подоходного налога (Revenue Act of 1932). Это оказались самые высо­кие ставки в американской истории невоенного времени. В резуль­тате безработица выросла на 24,9%, а ВВП, выраженный в текущих ценах, упал на 57%, реальный ВВП снизился на 22%.

Шоки денежного предложения и фискальной политики, в свою очередь, проявили себя в виде шоков совокупного спроса и совокуп­ного предложения и вызвали следующую реакцию.

Альтернативные варианты фискальной политики для России

Налоги в нормально работающей экономической системе дей­ствуют как встроенные механизмы гибкости. Высокие (прогрессив­ные) налоги, по мнению последователей Дж.М. Кейнса, играют по­ложительную роль. Во время экономического подъема облагаемые доходы растут медленнее, чем налоговые доходы, а при кризисе налог уменьшается быстрее, чем падают доходы. Тем самым достигается относительно стабильное социальное положение в обществе. Таким образом, налоговые поступления в бюджет зависят не только от ве­личины налоговой ставки, но и связаны с изменениями величины доходов, облагаемых по прогрессивной шкале подоходного обложе­ния. Колебания происходят автоматически и более значительны в налоговых поступлениях, чем в уровне доходов.

В условиях научно-технического подъема, все более частого проявления кризисных явлений кейнсианская теория «эффективного спроса», основанная на идее активной роли государства, перестала отвечать требованиям экономического развития — прежде всего, по следующим причинам. В условиях, когда инфляция стала приобре­тать хронический характер, необходимым оказывается такое вмеша­тельство, которое улучшило бы предложение ресурсов, а не спрос на них. Здесь следует вспомнить эффект Кантильона — изменение структуры цен может сделать невыгодным производство необходи­мых обществу товаров и стимулировать производство других. Одно из возможных объяснений механизма Великой депрессии 1929-1933 гг. в США

Кроме того, с развитием международной торговли и экономиче­ской интеграции выросла зависимость каждой страны от внешних рынков. Увеличение спроса в этом случае часто оказывает положи­тельное воздействие на рост импорта и иностранных инвестиций, оставляя в невыгодном положении местных производителей.

Поэтому потребовалась новая концепция, которая возникла в форме неоклассической теории «эффективного предложения».

Главный постулат теории экономики предложения заключается в том, что лучший регулятор рынка — сам рынок, а государственное регулирование и высокие налоги лишь мешают его нормальному функционированию.

Еще А. Смит указал на то, что от снижения налогового бремени государство выиграет больше, нежели от наложения непосильных податей: на освобожденные средства может быть получен дополни­тельный доход, с которого в казну поступит налог. Относительная доля платежей в сумме доходов уменьшится, но абсолютная сумма налогов возрастет. При этом плательщики с большей легкостью осу­ществят такие платежи, что освободит государство от дополнитель­ных расходов на сбор налогов, связанных с применением силы. Тео­ретические высказывания А. Смита стали аксиомой и для современ­ных ученых-экономистов.

Так, анализ связи между экономическим ростом и налогами по 20 странам в период 70-х гг. XX в. свидетельствует о том, что в госу­дарствах с высокими налогами инвестиции снизились по сравнению с тем же показателем в странах с низким уровнем налогообложения в 10 раз. Действительно, объективно существует оптимальная [я изъятия прибыли в бюджет. Их уровень, однако, не должен быть минимален, иначе не будут соблюдены требования бюджета и будет поставлено под угрозу нормальное функционирование общественное хозяйства, а сами налоги перестанут выполнять функции экологического регулятора.

В России большая полемика по вопросам теории налогов велась революции и в основном затрагивала проблему сущности налогов, форм, видов, выполняемых ими функций. Таких ученых-экономистов, как А.Тривус, Н. Тургенев, И. Озеров, А. Исаев, В. Твердохлебов, труды которых являются неоценимым вкладом в теорию налогов, по праву можно отнести к классикам отечественных представителей экономической науки.

Однако очевидно также, что бросить подобные предприятия на произвол рыночной стихии нельзя, так как с ними связаны судьбы многих людей. Здесь нужна особая теория. Как можно заключить из анализа проектов преобразования российской системы налогообложения, большинство из них (по крайней мере, те, которые привлекают к себе наибольшее внимание) имеют много общего с неоконсервативной теорией предложения. Это за­ставляет еще раз обратиться к рассмотрению ее принципов.

Неоконсервативный проект реформы государственного регулирования экономики предусматривает действия государства, направлен­ные на мобилизацию рыночного потенциала экономики, поддержа­ние системы свободного предпринимательства. Однако создатели теории предложения отвергают свойственную монетаристам абсолютизацию долгосрочного денежного регулирования. Сама по себе денежная политика, даже если она строится в полном соответствии с регламентом М. Фридмена, отнюдь не гарантирует свободного дей­ствия рыночного механизма, которое нарушается несовершенной налоговой системой. Такое регулирование, конечно, необходимо, но оно принесет желаемые результаты только в соединении с новой на­логовой политикой.

Основным направлением радикальной реформы системы нало­гообложения считается значительное уменьшение предельных нало­говых ставок, что, по замыслу экономистов-консерваторов, должно более полно раскрыть возможности рыночной системы. Такая точка зрения полностью расходится с кейнсианской «точной настройкой», одной из форм которой является управление совокупным спросом с помощью манипулирования налоговыми ставками.

Предполагается, что снижение налоговых ставок должно быть дифференцированным, пропорциональным предельной эффектив­ности. Например, в большей степени надо произвести сокращения таких налогов, которые дадут максимальную предельную отдачу с точки зрения роста накопления капитала и занятости. В первую оче­редь это относится к налогам на доходы от капиталовложений. Тогда появляется возможность переместить в производственную сферу те денежные ресурсы, которые ранее вкладывались в недвижимость, расходовались на иные, не связанные с производством цели. Сущест­венная роль отводится также реформе налогообложения лиц с высо­кими доходами. Основной аргумент — это даст сильный эффект, потому что богатых отличает большая склонность к сбережениям по сравнению с бедными.

В снижении налоговых ставок неоконсерваторы видят магистральный путь к решению многих проблем современной экономи­ки.

С налоговыми стимулами связывается повышение прибыльности капиталовложений, приближение ее к уровню, свойственному сво­бодному рынку, результатом чего станет увеличение нормы и массы накопления. Это поможет образованию новых рабочих мест, причем, что особенно важно, увеличение занятости будет происходить неин­фляционным путем. Снижению безработицы должно способствовать изменение предпочтений рабочих в пользу занятости (ведь реальные доходы после уплаты налогов возрастут) и, соответственно, увеличе­ние предложения труда.

Налоговая реформа принесет увеличение частных сбережений и кредитных ресурсов, расширяя финансовую основу экономического роста, устранит вредный для экономики перекос доходов в сторону текущего потребления. Этот эффект, правда, считается возможным лишь при условии, что изменения в налоговой структуре будут со­провождаться ограничительной денежной политикой, отвечающей рекомендациям теоретиков монетаризма. Только тогда можно рас­считывать на ослабление инфляционных ожиданий, а в перспек­тиве — на появление дефляционных мотивов в психологии потреби­телей, побуждающих в большей степени к сбережению возника­ющего прироста доходов, чем к его потреблению.

Объем личных сбережений увеличится настолько, надеются проектировщики, что его хватит как для частных инвестиций, так и для финансирования временного бюджетного дефицита, который не ис­ключен во время перехода на консервативную экономическую по­литику. Личные сбережения рассматриваются, как видим, в качестве своеобразного запасного резервуара денежных средств, позволя­ющего размещать дополнительные долговые обязательства государ­ства, не прибегая к эмиссии.

Долгосрочным последствием снижения налоговых ставок будет не рост бюджетного дефицита, а, наоборот, его сокращение, что по­может стабилизации инфляционного процесса. Это заключение из­вестно в мировой экономической науке как эффект Лаффера.

Эффект Лаффера — снижение активности экономической деятельности при достижении определенного уровня налогообложения и дальнейшем росте налоговых ставок; данный эффект усиливается в результате возрастающего уклонения от налогов.

Сторонники неоконсервативного течения (к которому относятся и монетаристы) сходятся в том, что государственное регулирование экономики должно иметь долгосрочный характер и ориентировать­ся не на антициклическое управление совокупным спросом, а на стимулирование предложения товаров, капиталов и факторов про­изводства.

Так, для обеспечения устойчивого экономического роста реко­мендуется регулирование предложения сбережений и кредитных ресурсов посредством налоговой реформы. Важнейшим методом сдерживания, инфляции считается монетарная политика, нацеленная на стабилизацию темпа роста предложения денег. Решение проблемы безработицы связывается с различными мерами государства по вос­становлению экономической свободы, которые должны оказать по­ложительное воздействие на предложение труда.

Но заметим, что отрицание необходимости учета влияния совокупного спроса вызывает ответную критику. Так, характеризуя составленный неоконсерваторами проект реформы государственного регулирования, теоретик современного кейнсианства, лауреат Но­белевской премии Дж. Тобин подчеркивает, что «трудно примирить их сценарий с хорошо известными фактами, относящимися к про­мышленному циклу». Той же точки зрения придерживается и Дж.К. Гэлбрейт.

Известно, однако, что эти и многие другие предостережения, хотя и побудили политиков проявлять осторожность в отношении выво­дов неоконсерватизма, не помешали им сделать выбор в его пользу. Практическая значимость некоторых рекомендаций неоконсервато­ров нашла фактическое подтверждение.

Так, в годы «рейганомики» консервативная налоговая политика администрации (максимальная ставка налога на прибыль была сни­жена с 46 до 34%) оказала сильное стимулирующее воздействие на структурную перестройку и темпы роста американской экономики, а монетаристский эксперимент, осуществленный Федеральной ре­зервной системой, бесспорно, повлиял на инфляционные ожидания и движение цен. Такую же политику проводила администрация М. Тэтчер в Англии (снижение максимальной ставки налога на при­быль с 52 до 50% (1983), до 45% (1984), до 35% (1985), до 33% (1991)). Во Франции ставка налога на прибыль, равная в 1986 г. 50%, к 1994 г. была снижена до 34%, но затем несколько повышена — до 37%. Сни­жение налогов в этих и ряде других стран стало одним из важнейших факторов их экономического подъема и преодоления галопирующей инфляции.