Приоритетный национальный проект

«РАЗВИТИЕ АПК»: ИДЕЯ И РЕАЛИЗАЦИЯ

 

Приоритетный национальный проект «Развитие АПК»: общая идея и ее конкретизация в ходе экспертной дискуссии

Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» явился одним из четырех проектов, рассчитанных на 2006—2007 гг. (Помимо аграрно-промышленного комплекса, областями государственной заботы объявлялись образование, здравоохранение и жилищное строительство.) Кроме собственно экономического смысла, который связывался с подъемом аграрного производства, проект имел явную политическую составляющую. Приближающиеся выборы в Государ­ственную Думу и смена Президента РФ диктовали тактику «подтя­гивания тылов», т.е. относительного улучшения в самых неблагопри­ятных сферах производства, непосредственно связанных со значи­тельной частью электората1. В этом ряду сельское хозяйство играло особую роль.

Общий развал в сельском хозяйстве страны в 1990-е гг. оказался ошеломляющим. Масштаб спада сельскохозяйственного производ­ства был таков, что уровень 1990 г. удалось догнать и превзойти толь­ко в 2004 г. Что такое сельское хозяйство сегодня? Это отрасль, в которой износ производственных фондов превышает 80%, при этом выбытие из строя основных фондов в 1,5—2 раза превышает ввод новых мощностей. Доля инвестиций в основной капитал сельского хозяйства составляет лишь 4% от общего объема инвестиций в эко­номику. За чертой бедности находится 56% сельского населения, а средняя месячная заработная плата составляет 43% от общероссий­ского уровня2. Более трети сельскохозяйственных организаций в РФ являются убыточными. Растет диспаритет цен на производимую и потребляемую в агросекторе продукцию: в 2000г. крестьянин для покупки тонны дизельного топлива должен был продать 3,1 т зерна, а в 2005г.— уже 5,6 т. В результате страна завозит из-за границы треть необходимого продовольствия.

На этом фоне никто не спорил, что назрела необходимость действенных мер. Но каковы действенные меры? И на какие позитивные изменения может претендовать нацпроект, не рискуя сорваться в пропасть невыполнимых задач и несбывшихся надежд? Однозначная поддержка идеи подъема сельского хозяйства соседствовала с ожес­точенными спорами по поводу конкретных направлений и мер национального проекта. Впрочем, все споры проходили в условиях явного цейтнота, ведь ПНП «Развитие АПК» — самый последний по времени инициирования высшей властью. Решение включить сель­ское хозяйство в число приоритетных национальных проектов 2006-2007 гг. бывший Президент РФ В. В. Путин впервые озвучил лишь 5 сентября 2005г. Отказ со ссылкой на неготовность означал игно­рирование редкой исторической возможности, ведь «впервые в но­вейшей истории России сельское хозяйство было отнесено к числу приоритетов социально-экономической политики»1.

Экспертная дискуссия, предшествующая принятию ПНП «Раз­витие АПК», развернулась вокруг трех вопросов.

Кредиты или дотации должны стать ключевой финансовой схемой нацпроекта?

На какую отрасль нужно направить ресурсы проекта?

Стоит ли поддерживать малые формы хозяйствования или сде­лать ставку на крупных игроков АПК?

В ПНП «Развитие АПК» безоговорочно победила кредитная линия. Меры по прямому дотированию сельского хозяйства (насколько это возможно в рамках подготовки к вступлению в ВТО) продолжают обсуждаться, но в рамках национального проекта им не нашлось места. Нацпроект впервые в российской практике не предусматри­вает прямых государственных инвестиций в сферу АПК. Именно это обстоятельство трактуется оппонентами как свидетельство ущерб­ности, неполноценности проекта2. Тем более, что отечественный рынок продовольствия теснится не просто импортной, но субсиди­руемой продукцией.

Напомним, что переход на кредитование и отказ от прямого финансирования сельского хозяйства начались еще в 1990-е гг. Тогда же в федеральном бюджете был создан так называемый фонд льготного кредитования, из которого сельскохозяйственные производители получали кредиты. Оператором был частный банк СБС-Агро, кото­рый получал многомиллионные транши из госбюджета и раздавал их в качестве кредитов. Крестьяне кредитовались в частном банке, но знали, что это деньги госбюджетные. Соответственно, знали, что банк не будет бороться за их возврат. В результате возвращали менее половины таких кредитов. Фонд льготного кредитования отменили в начале 2000-х гг. Тогда же ввели новую схему: кредит берется в лю­бом банке, а государство компенсирует часть процентной ставки. Ежегодно в постановлении Правительства РФ определялись направ­ления субсидированного кредитования, и они были довольно широ­кие (включая пополнение оборотных средств). Достоинства схемы субсидированного кредитования (когда кредиты выдают частные банки из собственных средств) по сравнению с фондом льготного кредитования (когда кредиты выдаются из средств федерального бюджета) состоят, во-первых, в возможностях увеличить объем льгот­ного кредитования (поскольку госбюджет обеспечивает уже не «тело» кредита, а только субсидии) и, во-вторых, в повышении возвратнос­ти кредитов (поскольку, выдавая собственные деньги, банки ужесто­чили условия выдачи кредитов и контроль за их использованием). В этом смысле ПНП «Развитие АПК» не открыл ничего нового. Ме­ханизм кредитования с субсидированием процентной ставки суще­ствует уже шесть лет. Принципиально новым моментом явилось распространение этой кредитной схемы на ЛПХ и кооперативы, а также узкая целевая направленность кредитования, специально выделенный спектр кредитуемой деятельности. И конечно, ПНП «Развитие АПК» сопровождал мощный пиар. Поэтому и привлече­ние аграриев к этому кредитованию резко возросло.

Верность кредитной идеологии вызывает критику сторонников прямых дотаций. Подливает масла в огонь и сравнение с другими нацпроектами. Дело в том, что проекты в области образования и здравоохранения можно свести к слову «раздача». Их нервом стали безвозмездно раздаваемые ресурсы, позволяющие повысить зарплату педагогам и медикам'. В дополнение к этому на конкурсной основе крупные гранты на развитие получили отраслевые лидеры (при усло­вии их долевого софинансирования). То есть часть средств распре­делили между всеми, а часть поделили между лучшими. Победители тендеров должны были стать отраслевыми лидерами, создав новые образовательные программы, освоив новые медицинские услуги и пр. При этом не было и речи, чтобы со временем эти организации вернули вложенные в их развитие средства. Таким образом, проекты в образовании и здравоохранении сводятся к раздаче дополнитель­ных средств развития, что кардинально не меняет формальные пра­вила развития этих отраслей.

ПНП «Развитие АПК» имеет принципиальное отличие. Ни тотального повышения зарплат, ни введения дотаций на продукцию сельского хозяйства проект не предполагает. Финансовая составля­ющая проекта сводится к частичному погашению процентной ставки за кредит, взятый аграриями на обозначенные в проекте цели, а так­же к долевому погашению стоимости жилья молодым специалистам на селе. Таким образом, ни кредит, ни жилье аграрии не получают безвозмездно. Цель проекта — стимулировать экономически актив­ных участников АПК «дешевыми» кредитами, процентная ставка за которые подлежит субсидированию из федерального и региональ­ного бюджетов. Споры шли вокруг того, какие направления развития сельского хозяйства нуждаются в первоочередной поддержке и кто должен получить институциональные преимущества развития.

Что касается отраслевого фокуса проекта, то острота борьбы усу­гублялась пониманием того, что выбор отраслевых приоритетов в значительной степени связан с вопросом о поддерживаемых в рамках проекта организационно-правовых формах,— слишком неравномер­но их участие в производстве различных продуктов. Основными ва­риантами стали:

упор на развитие зерноводства как высокоиндустриализированного и ориентированного на экспорт производства, позволя­ющего за счет получаемой валютной выручки решать модернизационные и социальные проблемы аграрного сектора. Согласно этой логике ставку надо сделать на сильнейший и успешный сектор сельского хозяйства. Эту точку зрения актив­но отстаивал Зерновой союз — сильный игрок на поле лоббиз­ма, состоящий, кстати, преимущественно не из производителей, а из зернотрейдеров. В этом случае основными участниками на­ционального проекта становятся крупные сельскохозяйствен­ные производители, производившие в 2004г. 81,2% зерна (фер­мерские хозяйства — только 17,4%, а ЛПХ— 1,4%);

приоритетное развитие животноводства. В противовес зерноводческому лобби, акцентирующему успешность отрасли, защи­та животноводства строилась на противоположном посыле. Экономические доводы сводились к картине разорения живот­новодства в постсоветский период. Напомним, что с 2004 г. в России производится больше сельскохозяйственной продукции, чем в 1990г.; при этом в животноводстве мы производим поло­вину продукции от уровня 1990г., т.е. прочно сидим на «мясной игле», закупая мясо за рубежом. Среднедушевое потребление мяса по сравнению с 1990 г. сократилось на 30% (с 75 до 55 кг), молока — на 40% (с 385 до 235 кг), тогда как в США и Евросою­зе душевое потребление мяса составляет 117 и 78 кг соответ­ственно. (Кстати, падение животноводства отчасти девальвиру­ет успехи зерноводства. Избыток зерна — результат сокращения кормовой базы.) Но аргументы в пользу животноводства этим не исчерпывались. Животноводство, проигрывающее с точки зрения экономической целесообразности, явно выигрывает по социальным критериям. Речь идет о высокой трудоемкости жи­вотноводства, требующей создавать и поддерживать значитель­ное количество рабочих мест. Кроме того, в пользу животновод­ства говорит его более равномерное распространение по терри­тории страны, меньшие сезонные колебания трудового цикла. Животноводство допускает разброс формата от ЛПХ до крупных коллективных хозяйств, что препятствует вытеснению малых форм хозяйствования на селе. Так, по состоянию на 2004 г. сель­скохозяйственные организации производили 44,7% мяса скота и птицы, фермеры — 2,2%, ЛПХ — 53,1%. Та же картина в 2005г.: при общем производстве скота и птицы на убой (в живом весе) 7580,3 тыс. т доля сельскохозяйственных предприятий со­ставила 45,8%, ЛПХ - 52,7, КФХ - 2,5%. В принятом варианте национального проекта однозначно побе­дила линия на развитие животноводства. Этот выбор означал перевес социальной логики над экономической. По сути, в пользу животно­водства были выдвинуты не экономические доводы, а социальные, сводящиеся к возможности «закрепить» людей на селе, возродить сельский образ жизни, заселить пространство, оголенное миграци­онными потоками, а также укрепить здоровье людей, увеличив по­требление молока и мяса отечественного производства. На это накладывалась идея льготного жилья для молодых специалистов на селе как отдельного направления проекта.

Выбор животноводства как объекта национального проекта определил внимание к малым формам хозяйствования, поскольку их доля в этой отрасли была если не решающей, то весьма внушительной. Впервые на государственном уровне было принято решения поддер­живать не только крестьянские фермерские хозяйства, но и личные подсобные хозяйства граждан, а также потребительские коопера­тивы. Эта идея также вызвала оживленные споры. Критика льготно­го кредитования ЛПХ доходит до призывов его отменить. Эта пози­ция основана на уверенности, что надо развивать несельскохозяй­ственную занятость на селе, а не занимать излишнее трудоспособное население в секторе ЛПХ.

Учитывая крайне сжатые сроки экспертной проработки нацпроекта «Развитие АПК», а также разумность и доказательность проти­воположных логик, становится понятным высказывание министра сельского хозяйства А.В. Гордеева: «Надо было решить, фактиче­ски — угадать, за что схватиться, какое звено избрать главным».

Неверно думать, будто в рамках ПНП «Развитие АПК» агрохолдингам был дан отпор и победила чаяновская романтизация кооперативов и крестьянских подворий, а зерноводство затерялось в тени животноводства. Крупных сельскохозяйственных товаропроизводи­телей никто не отлучал от субсидированных кредитов, предусмот­ренных национальным проектом. Однако условием их получения стало развитие животноводства3. Малые же формы хозяйствования могли вкладывать кредитные средства в любое направление аграр­ного производства. Тем самым нацпроект поддержал малые формы хозяйствования без продуктовых ограничений и крупных игроков, гото­вых развивать животноводство. Таким образом, в рамках ПНП «Раз­витие АПК» нет замаха на возрождение всего сельского хозяйства, но есть конкретные продуктовые и организационно-правовые приоритеты, соответствуя которым аграрий может получить дополнитель­ный ресурс развития.

ПНП «Развитие АПК»: направления и мероприятия

ПНП «Развитие АПК» установил рекорд по объему нормотворческой, административной и информационно-аналитической рабо­ты, проведенной в столь сжатые сроки.

Всего в ПНП «Развитие АПК» три направления:

ускоренное развитие животноводства;

стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК;

обеспечение жильем молодых специалистов на селе.

В рамках ПНП «Развитие АПК» (2006-2007) на эти направления первоначально было выделено около 35 млрд. руб.. Рассмотрим эти направления подробнее.

1. На первое направление — ускоренное развитие животновод­ства — выделено 14,63 млрд. руб. Эти деньги предполагается потра­тить на три мероприятия:

субсидирование процентных ставок по кредитам коммерческих банков на срок до 8 лет на строительство, реконструкцию и мо­дернизацию животноводческих комплексов (6,63 млрд. руб.);

закупка и передача в лизинг высокопродуктивного племенного скота (6,0 млрд. руб);

закупка и передача в лизинг техники и оборудования для животноводства (2,0 млрд. руб.).

Неверно думать, что указанные цифры показывают объем предоставляемых кредитов или стоимость лизинговых закупок. Дело обстоит иначе. Коммерческие банки выдают кредиты под те проценты, которые они считают обоснованными, и заемщик эти проценты бан­ку должен выплатить. Государство не вмешивается в процесс опре­деления процентной ставки за кредиты. Но именно государство иг­рает ключевую роль при отборе заемщиков долгосрочных (до 8 лет) кредитов. Фактически не банк, а власть решает, кому дать кредит, а кому отказать, достаточен ли залог и оправдан ли бизнес-план за­емщика.

Таблица. Направления ПНП «Развитие АПК» (без дополнительных мероприятий, включенных в 2007г.)

Направление	Цели	Финансирование, млрд. руб.
		2006 г.	2007 г. (план)	Всего
1. Ускоренное развитие животноводства	Увеличение производства мяса на 7%, молока — на 4,5% при стабили­зации поголовья крупного рогатого скота на уровне не ниже 2005 г.	7,45	7,18	14,63
2. Стимулирование раз­вития малых форм хозяй­ствования в агропромыш­ленном комплексе	Увеличение объема реализации про­дукции личными подсобными и крес­тьянскими (фермерскими) хозяй­ствами на 6%	6,6	9,37	15,97
3. Обеспечение доступ­ным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе	Ввод 1392,9 тыс. кв. м жилья и улуч­шение жилищных условий не менее 31,64 тыс. молодых специалистов (или их семей) на селе	2,0	2,0	4,0
Всего по проекту, вклю­чая расходы на организа­ционное, методическое, информационное обеспе­чение и мониторинг реа­лизации проекта		16,2 0,15	18,7 0,15	34,9 0,3

 

При этом основную роль играет решение региональной власти, обосновывающей целесообразность такого кредита для развития экономики региона. Согласно предварительным заявкам ре­гионы получают квоты на субсидирование кредитов, исходя из ко­торых составляются списки потенциальных заемщиков. Далее заяв­ки рассматриваются в Минсельхозе, где утверждаются списки обладателей «дешевых» (т.е. субсидированных) кредитов. При этом возможно корректирование квот путем переброски выделенных на субсидии средств между регионами. После получения долгосрочно­го кредита, проект использования которого одобрен региональной властью и Минсельхозом, заемщик подает в территориальные орга­ны управления АПК заявление о возмещении (субсидировании) процентной ставки по данному кредиту. При этом федеральный бюд­жет гарантирует субсидию в размере 2/3 от ставки рефинансирования Центробанка РФ. Еще до трети ставки рефинансирования гасят ре­гиональные бюджеты исходя из их финансовых возможностей. Если регион добавляет треть ставки рефинансирования ЦБ, под кредит, взятый под 14% годовых, обходится заемщику в 3,5%. В качестве целевого показателя нацпроект ориентировался на привлечение за 2006-2007 гг. долгосрочных субсидированных кредитов на сумму 80 млрд. руб., что должно обеспечить создание 370 тыс. скотомест.

Забегая вперед, отметим, что планка кредитования была существенно превышена. Напомним, что цель таких кредитов, размер которых не ограничен, сводится исключительно к строительству, модернизации или реконструкции животноводческого комплекса. Остальные заем­щики, не поддержанные региональной властью, могут получить кре­дит в банке на общих основаниях, т.е. без субсидирования процент­ной ставки.

С лизингом схема несколько другая. Скот и техника, обслуживающая животноводство, покупаются хозяйством в рассрочку. Собственностью крестьянина такое приобретение становится только после окончания расчета с лизинговой компанией. Срок лизинга племенного скота — 5 лет, оборудования — 10 лет. Авансовый пла­теж — 7%. Отметим, что лизинговые цены, как правило, довольно высокие. При наличии «живых денег» можно купить дешевле, чем предлагают по лизингу, а процентная ставка в лизинге никогда не бывает выгоднее, чем процентная ставка по кредиту. Но лизинг удо­бен, если невозможно взять кредит ввиду отсутствия залога или дру­гих ограничений на кредитование. Прежде в лизинге преобладали техника и оборудование. В рамках ПНП «Развитие АПК» основой лизинга стал племенной скот. Ставится задача обновления стада1. План предусматривал закупку 100 тыс. голов племенного скота и оборудования для 130 тыс. скотомест2. Реализация этих мер преду­сматривала увеличение уставного капитала ОАО «Росагролизинг» (всего на 8,0 млрд. руб. в 2006-2007 гг., по 4,0 млрд. руб. ежегодно).

2. Второе направление — стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК согласно первоначальным замыслам должно было обойтись федеральному бюджету в 15,97 млрд. руб. За счет этих средств предполагалось реализовать следующие мероприятия:

субсидирование процентных ставок по кредитам и займам, при­влеченным на развитие производства сельскохозяйственной продукции ЛПХ, КФХ и создаваемыми ими сельскохозяйствен­ными потребительскими кооперативами (объем финансирова­ния — 6,57 млрд. руб.);

развитие сети сельскохозяйственных потребительских коопера­тивов (8,1 млрд. руб.);

по заготовке, снабжению, сбыту продукции Л ПХ и КФХ;

по переработке продукции ЛПХ и КФХ;

развитие кредитных кооперативов;

создание системы земельно-ипотечного кредитования (1,3 млрд.руб.).

Схема субсидирования кредитов здесь та же. Выдача кредитов — это компетенция коммерческих банков наряду с вопросами залога, оценки технико-экономического обоснования, процентной ставки и пр. На основании выплаченных банку кредитных процентов заем­щик оформляет субсидию в территориальном органе управления АПК. Банк решение о выплате субсидий не принимает. Однако, не­смотря на принципиальную схожесть схемы, субсидированные кре­диты для малых сельскохозяйственных производителей имеют суще­ственные отличия.

Во-первых, они лимитированы, и их предельный размер зависит от организационно-правового статуса заемщика. Владельцы ЛПХ могут получить до 300 тыс. руб., фермеры — до 3 млн. руб., коопера­тивы — до 10 млн. руб. Предлагаются новые правила игры, предостав­ляющие преимущества инициативным и крепким хозяйственникам: согласен на микрокредит — оставайся владельцем ЛПХ; хочешь кре­дит побольше — становись фермером; нужны еще средства — фор­мируй кооператив.

Во-вторых, они не имеют жесткой привязки к животноводству. Перечень субсидированных видов деятельности довольно широк.

В-третьих, субсидии на такие кредиты менее чувствительны к возможностям региональных бюджетов. Федеральный уровень гарантирует 95% ставки рефинансирования ЦБ, а региональный бюджет должен добавить не менее 5%.

В-четвертых, размер кредита определяет форму обеспечения. Кредиты до 30 тыс. руб. даются без всякого обеспечения (под честное слово), кредиты в 30-150 тыс. руб. предполагают одного поручителя, кредиты в размере 150—300 тыс. руб. требуют двух поручителей, а свыше 300 тыс. руб., как правило, даются под залог.

Всего предполагалось за 2006—2007 гг. выдать малым формам хозяйствования (фермерам, владельцам ЛПХ и потребительским кооперативам) субсидированных кредитов на сумму 40 млрд. руб., для чего уставный капитал ОАО «Россельхозбанк» был увеличен в 2006- 2007гг. на 9,4 млрд. руб.

Что касается создания кооперативов, то целевой показатель ограничивается исключительно их количеством (первоначально планировалось создать 2550 кооперативов) без какого-либо указания на эффективность или объем их деятельности.

Земельно-ипотечное кредитование сводится к попытке распространить кредиты под залог земли. Учитывая, что документы на зем­лю имеет ничтожное меньшинство сельскохозяйственных товаропроизводителей, это направление можно трактовать как декларацию о намерениях развивать такое кредитование в будущем.

3. Третье направление — обеспечение жильем молодых специалистов на селе — самое скромное с финансовой точки зрения (4 млрд. руб.), что делает его скорее ритуальным приложением или пилотным ма­лотиражным экспериментом, чем реальным механизмом изменения ситуации на селе. Но и тут выделенные деньги — не простое дотиро­вание, а запуск новых правил. Строительство для молодых специа­листов на селе предполагает паевое софинансирование, в результате чего средства федерального бюджета «обрастают» средствами регио­нальных бюджетов и внебюджетными источниками (средства рабо­тодателей, муниципальных образований и самих работников). На­пример, в соответствии с заключенными на 2006 г. соглашениями взносы субъектов РФ составили 2,7 млрд. руб., а поступления из вне­бюджетных источников — 2,16 млрд. руб. В итоге 2 млрд. руб. феде­ральных денег превратились в 6,86 млрд. руб., работающих на данное направление национального проекта.

ПНП «Развитие АПК» показателен с точки зрения усиления роли власти, административного ресурса в решении экономических проб­лем, что укладывается в общий вектор российских перемен.

Парадоксальность ситуации состоит в том, что усиление административного фактора обеспечивает реализацию проекта, делающего ставку исключительно на рыночные модели развития АПК. Но это можно признать парадоксом только в старой парадигме, уподобля­ющей рынок и государственную власть «игре с нулевой суммой», когда чем сильнее власть, тем слабее рынок, и наоборот. Новая па­радигма отказывает власти и рынку в статусе непримиримых оппо­нентов, делая акцент на институциональных механизмах их взаимо­влияния. ПНП «Развитие АПК» претендует на иллюстрацию силь­нейшего патронажа власти по взращиванию рыночных форм поведения на селе. Неформальные практики, возникающие по ходу такого сценария,— непреднамеренные следствия продуманных дей­ствий. Их множественность и разнокачественность можно считать показателем недостаточной продуманности действий власти, а мож­но — свидетельством того, что ПНП «Развитие АПК» действительно затрагивает интересы различных субъектов сельского бизнеса и в

этом смысле является не бумажным приложением к реальным процессам, а их непосредственным конфигуратором. Социально-экономическая сущность процесса деформализации состоит в создании пространства хозяйственной маневренности и гибкости, позволя­ющего превзойти возможности, дозируемые формальными институ­тами.