Тема 7. Оборонно-промышленный комплекс: от кризиса к неустойчивому развитию

 

7.1. ТРАНСФОРМАЦИЯ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА В РОССИЙСКУЮ ЭКОНОМИКУ

 

Прежде всего надо ответить на вопрос, а что такое «оборонно- промышленный комплекс» (далее — ОПК) в современных россий­ских условиях, так как существуют различные подходы к его опреде­лению как к объекту управления и экономического анализа и, соот­ветственно, разные способы его выделения в общей структуре экономики. В публицистической и научной литературе термины «военно-промышленный комплекс» (ВПК) и «оборонно-промышлен­ный комплекс» применяются практически как синонимы. Однако лучше все же использовать второй термин, и тогда удается развести обозначение разных общественных систем — Минобороны и обо­ронной промышленности, которые только частично имеют общие интересы.

Если в рамках статистической модели, принятой в РФ, под ОПК понимать только совокупность промышленных предприятий и на­учных организаций, то его определение можно свести к следующему характеристическому виду: ОПК России — это совокупность пред­приятий и организаций: а) участвующих в выполнении текущего государственного оборонного заказа (ГОЗ) и/или в военно-техническом сотрудничестве (ВТС) с другими странами; б) имеющих мо­билизационные планы и потенциально способных резко увеличить или вновь запустить производство тех или иных видов вооружения и военной техники (ВВТ) при их необходимости в особый период; в) находящихся в ведении конкретных федеральных органов госу­дарственного управления (для государственных предприятий и ор­ганизаций) или в отношении которых эти федеральные органы реа­лизуют единую государственную политику (для акционерных об­ществ).

В зависимости от того, какую из приведенных характеристик определения ОПК принять в качестве доминантной основы, количественный состав образующих его предприятий будет существенно различаться. Так, по некоторым оценкам, количество предприятий, участвующих в выполнении государственного оборонзаказа, колеб­лется от 4 до 6 тыс., а имеющих мобилизационные задания (часто номинальные) — в несколько раз больше.

В этой связи возникает необходимость в выборе вполне конкрет­ных характеристик российского ОПК с вычислением значений за­данной совокупности его параметров. Наиболее подходящим в рос­сийских условиях представляется синтез первого и третьего подходов для выбора в качестве базового определения ОПК. На наш взгляд, только этот синтез при нынешнем состоянии системы управления отечественной экономикой может позволить реализовать в первом приближении предметный анализ научно-промышленного ком­плекса под названием «ОПК России».

Итак, в настоящем учебнике под ОПК России понимается совокупность предприятии и организации, подведомственных с марта 2004 г. Федеральному агентству по промышленности (ФАП, или Роспром), Росатому и Сводному департаменту оборонной промышленности Министерства промышленности и энергетики (МПЭ) Российской Федерации, производящих за год более 5% высокотехнологичной продукции военного и специального назначения в своем совокупном объеме выпуска.

При таком определении ОПК РФ в 1992 г. включал свыше 70% организаций ОПК СССР (а в СССР было 1060 предприятий и 943 организации), в той или иной степени связанных с производством и научными, проектными, конструкторскими работами, т.е. около 2000 объектов анализа, где в конце 1980-х гг. было занято около 6,5 млн. человек, а также около 150 предприятий и организаций атомной про­мышленности. Основанием для отнесения того или иного предпри­ятия к ОПК или атомной промышленности являлись официальные документы: постановления и распоряжения Правительства РФ.

Оборонно-промышленный комплекс по техническому сходству выпускаемой профильной продукции, выполнению им принципи­ально одинаковых производственных функций и технологических связей «смежных» производств традиционно подразделяется на 9 от­раслей:

отрасль авиационной промышленности (АП);

отрасль ракетно-космической промышленности (РКП);

отрасль промышленности обычных вооружений (ПВ);

отрасль промышленности боеприпасов и спецхимии (БП);

отрасль судостроительной промышленности (СП);

отрасль электронной промышленности (ЭП);

отрасль радиопромышленности (РП);

отрасль промышленности средств связи (ПСС);

отрасль атомной промышленности.

Для того чтобы понять принципы организации российского ОПК, необходим хотя бы краткий анализ генезиса его становления.

Оборонными отраслями в СССР в 1960—80-х гг. управляли: Министерство машиностроения (ММ); Министерство оборонной промышленности (МОП); Министерство авиационной промышленности (МАП); Министерство общего машиностроения (MOM); Министерство электронной промышленности (МЭП); Министерство радиопромышленности (МРП); Министерство средств связи (МСС); Министерство судостроения (МСП) и Министерство среднего машиностроения (Минсредмаш, или МСМ). После распада СССР к ликвидации отраслевой системы управления на базе остатков Министерства общего машиностроения было создано Российское космическое агентство РКА), а часть функций других союзных оборонных министерств была передана в Государственный комитет по оборонным отраслям промышленности РФ (Гособоронпром). В 1999 г. были созданы пять агентств, задачей которых было кураторство все тех же оборонных отраслей (Российское агентство по авиации и космонавтике — Росавиакосмос). Российское агентство по системам управления (РАСУ), Российское агентство по обычным вооружениям (РАВ), Российское агентство по боеприпасам и спецхимии (Росбоеприпасы) и Российское агентство по судостроению (Россудостроение)). Вплоть до марта 2004 г. реформы мало затрагивали Министерство атомной энергии МАЭ), наследника советского Минсредмаша, которое в настоящее время преобразовано в Росатом (Федеральное агентство по атомной энергии — ФАЭ).

Структура управления при всех ее изменениях и усовершенствованиях постоянно пытается воспроизвести отраслевой тип управления, сформировавшийся еще в 1940-60-е гг. Реформа 2004 г.— это лишь промежуточная попытка сократить аппарат, но не решительный отказ от отраслевого типа управления. Из нововведений 2006 г. полезно отметить следующее.

Во-первых, это попытка усовершенствовать систему государственного оборонзаказа: была создана Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ), задачей которой является надзор контроль за размещением и исполнением ГОЗ. Кроме того, к началу 2008г. должно было быть сформировано Федеральное агентство по размещению заказов на поставки вооружения, военной и специ­альной техники и материальных средств. В составе агентства плани­ровалось иметь два центра — по поставкам и заказам вооружений, военной и спецтехники, а также по закупкам материальных средств и средств тыла. Новое агентство должно размещать, заключать кон­тракты и оплачивать все ВВТ и материальные средства. Что касается ядерного, химического и биологического оружия, то на передачу работ по его закупке требовалось согласие соответствующего сило­вого ведомства. Агентству также не предполагалось передавать рабо­ты, связанные с утилизацией ВВТ, поскольку заказы на утилизацию размещаются не силовым блоком, а гражданскими агентствами: Роспромом, Роскосмосом и Росатомом. Разработчики указа полагали, что создание гражданского агентства приведет к снижению коррупции, Так, по их мнению, гражданские лица (особенно из Санкт-Пе­тербурга) менее коррумпированы, чем офицеры Вооруженных сил.

Во-вторых, это создание Указом Президента РФ № 231 от 20 мар­та 2006г. Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ, наделенной самыми широкими полномочиями по принятию реше­ний в сфере оборонно-промышленного комплекса. Комиссия созда­на как постоянно действующий орган, осуществляющий организа­цию и координацию деятельности федеральных органов исполни­тельной власти по вопросам:

разработки концепций, программ и планов в области военно-технического обеспечения обороны страны, правоохранитель­ной деятельности и безопасности государства;

разработки, производства и утилизации вооружений, военной и специальной техники;

мобилизационной подготовки государства;

развития оборонно-промышленного комплекса, науки и технологий в интересах обеспечения обороны страны, правоохрани­тельной деятельности и безопасности государства;

осуществления экспортно-импортных поставок продукции военного и двойного назначения.

До этого в ОПК существовали и существуют комиссии, наделен­ные схожими полномочиями, например Правительственная комис­сия по военно-промышленным вопросам, однако предоставленные им полномочия так и не были реализованы в должной мере. В случае если Комиссии удастся организовать свою деятельность и превра­титься из очередного бюрократического аппарата в нормально функ­ционирующий орган, ОПК в ближайшие годы может ожидать гло­бальная перестройка всей системы управления оборонным комплек­сом.

На 1 января 2004г. ОПК включал в себя 1676 предприятий и организаций, а после последней административной реформы часть предприятий была выведена из состава ОПК, и список стратегиче­ских оборонных предприятий на 1 января 2007г. насчитывает 1355 организаций.

Российская статистика делит ОПК:

на промышленный сектор (включает предприятия, выпускающие в основном промышленную (товарную) продукцию);

научный сектор (включает организации, цель которых — исследования и разработки, т.е. создание научно-технической про­дукции);

прочие организации.

Более-менее устойчивая статистика по темпам роста существует только на промышленную продукцию, данные по научному сектору разрозненны и противоречивы. Известно, что в настоящее время более 45% промышленного выпуска ОПК составляет гражданская продукция.

Гражданская продукция производственно-технического назначе­ния ОПК включает:

гражданские изделия электронной техники;

гражданскую авиационную технику;

гражданское судостроение;

оборудование для ТЭК (нефтепромысловое, буровое, геолого­разведочное — устьевое оборудование для подводной добычи нефти и газа, аккумуляторы давления при перфорации скважин, газоперекачивающие агрегаты, буровые платформы для мор­ской добычи нефти и газа и пр.);

медицинскую технику;

оборудование технологическое для легкой промышленности;

оборудование технологическое для перерабатывающих отраслей АПК;

оборудование технологическое для предприятий торговли и об­щественного питания;

непродовольственные товары народного потребления (ТИП), которые включают, в частности, радиоприемные устройства, магнитофоны, телевизоры, холодильники и морозильники, и т.д.

Развитие российской оборонной промышленности в 1990-е гг. и в 2001-2007 гг. распадается на два периода: трансформационное кри­зисное развитие в 1992—1998 гг.; пост кризисное, восстановительное развитие в 1999—2007 гг.

 

7 .2. КРИЗИСНОЕ РАЗВИТИЕ ОПК В 1992-1998 гг.

 

Во время так называемых радикальных рыночных реформ обо­ронно-промышленный комплекс как система был практически пол­ностью разрушен, выжили лишь те предприятия, которые смогли переориентироваться на экспорт. Произошло резкое сокращение государственного оборонзаказа. За 1992-1998 гг. он сократился в со­поставимых ценах по сравнению с 1991 г. примерно в 13 раз (в том числе в 22 раза сократился заказ на военные НИОКР). Одновремен­но произошло существенное сокращение государственных капита­ловложений в основные фонды серийных заводов и материально- технической базы научного сектора ОПК и атомной промышленно­сти. Неудачей в 1993—1996 гг. завершилась попытка конверсии оборонной промышленности, так как масштабы финансирования государственных конверсионных программ оказались слишком малы и неритмичны.

Кроме того, кризисные явления в ОПК были усугублены:

несистемной реорганизацией правительственных институтов управления экономикой, повлекшей за собой ликвидацию боль­шинства функций по управлению ОПК;

высокой инфляцией, сопровождавшейся значительным изменением ценовых пропорций в пользу ТЭК и создавшей механизм масштабного перераспределения финансовых ресурсов в ТЭК и торговый и финансовый сектора;

резким падением уровня монетизации российской экономики, сопровождавшимся ростом неплатежей и долговых обяза­тельств;

увеличением восстановительной стоимости основных производственных фондов и безвозмездным характером приватиза­ции, в том числе и оборонных предприятий, ставшими одними из основных условий нарушения непрерывности воспроизвод­ства инвестиционных процессов;

существенным сокращением возможностей системы подготовки высококвалифицированных кадров, включая научный персонал.

Как следствие в оборонном комплексе начались распад большин­ства кооперационных цепочек (в том числе и с академической и от­раслевой наукой), рост огромных задолженностей по заработной плате и налоговым платежам, разрушение научно-производственно­го аппарата и мобилизационных мощностей.

Снижение объемов промышленного выпуска ОПК по сравнению с 1990г. в сопоставлении с машиностроительным комплексом.

В общей сложности в 1991 - 1997гг. объем военного производства в оборонной промышленности сократился в 11 раз, а выпуск граж­данской продукции — в 3,5 раза. Общий объем выпуска товарной продукции ОПК сократился в 5,5 раза. По темпам спада «оборонка» значительно опережала промышленность в целом, которая сократи­лась за 1991-1997 гг. более чем в 2 раза, а машиностроительный комплекс — в 2,5 раза. Уже в 1989-1993 гг. численность занятых в ОПК сократилась почти на 1,5 млн. человек, а в 1994 г. после приня­тия государственной программы конверсии — еще на 600 тыс. Стоит обратить внимание на то, что атомная промышленность стала расти раньше других отраслей ОПК — уже с 1995 г. В атомной промышлен­ности пост кризисный рост (в 1,3 раза за 1996-1998 гг.) начался рань­ше, чем в остальном оборонном комплексе, из-за сохранения министерской системы управления комплексом и более быстрого налаживания системы экспортных контрактов. В остальных отраслях ОПК рост начался только после 1998 г., за исключением авиацион­ной и ракетно-космической отраслей, где за счет роста экспорта военной авиатехники и зенитно-ракетных комплексов подъем зафиксирован с 1998г.

Дополнительно надо отметить, что в ОПК отсутствовали специалисты по организации сбытовых сетей, маркетингу своей сложной и зачастую специфической продукции. В советское время производ­ство оборонной продукции в централизованной системе управления этого не требовало — формирование госзаказа, его финансирование и распределение являлись исключительной функцией правительства. В качестве выводов по этому этапу развития российского ОПК заме­тим, что:

реально к 1998 г. российский ОПК распался на два сегмента: уклад, практически полностью разрушившийся как высокотехноло­гичное производство, — в условиях ничтожного государственного оборонзаказа и отсутствия средств на конверсию и техническое пе­ревооружение он перешел на выпуск непрофильной продукции су­щественно более низкого технического уровня; экспорто ориентированный уклад, который с 1998г. начал расти;

провал в реализации конверсионных программ связан как с недостаточными объемами их финансирования, так и с бюрократи­ческими методами проведения конверсии и отсутствием системной экономической политики в сфере масштабного перепрофилирова­ния ряда предприятий ОПК, ставших в нем излишними из-за резко­го сокращения оборонных потребностей государства, на «гражданские рельсы». Был упущен шанс перенацелить эти предприятия на выпуск продукции в первую очередь производственного назначения для модернизации устаревшего производственного аппарата отрас­лей экономики. Техническое и технологическое перевооружение на базе ОПК гражданских секторов экономики, наряду с тиражирова­нием инноваций, продуцируемых ОПК, позволило бы снижать из­держки, повышать конкурентоспособность и производительность всей российской экономики.

 

7.3. ВОССТАНОВИТЕЛЬНЫЙ РОСТ ОПК В 1999-2007 гг.

 

С 1999 г. начался этап «восстановительного» роста оборонного комплекса, который можно разделить на две фазы: а) 1999-2003 гг.— фаза «посткризисного» роста; б) с 2004г. по настоящее время — фаза восстановительного «малокапиталоемкого» роста, переходящего в стадию инвестиционного развития. Резкое падение валютного курса рубля обеспечило диспаритет внутренних цен на гражданскую про­дукцию ОПК, что сделало ее конкурентоспособной в сравнении с импортом. Одновременно он повлиял и на экспорт ВВТ.

Товарная продукция ОПК выросла за 1999—2007 гг. практически втрое, тогда как атомная промышлен­ность — чуть меньше чем в 2 раза, а машиностроительный комплекс

в целом — примерно в 2,1 раза. Причем в 1999-2007 гг. объем военного производства в общей сложности в оборонной промышленно­сти вырос в 3,4 раза, а выпуск гражданской продукции — почти в 1,4 раза. Успешное развитие в посткризисные годы обусловлено ря­дом факторов, среди которых необходимо отметить следующие.

Стабильное возрастание поставок ВВТ и гражданской продук­ции на экспорт. Если в 1998 г. экспорт ВВТ составил 2,4 млрд. долл., то в 2006г.— 6,5 млрд. долл. Экспорт гражданской продукции ОПК и атомной промышленности вырос с 1998г. в 1,6 раза, достигнув млрд. долл.

Государственный оборонзаказ пошел медленно, но неуклонно в рост. За 1999—2007 гг. он возрос в сопоставимых ценах1 по сравне­нию с 1998 г. более чем в 3,1 раза (в том числе более чем в 7 раз на военные НИОКР). Началось неустойчивое, но все же последователь­ное увеличение государственных капиталовложений в основные фонды серийных заводов и материально-техническую базу научного сектора ОПК и атомной промышленности.

С 1999г. по весну 2004г. система государственного управления сохраняла относительную стабильность.

Система подготовки высококвалифицированных кадров, вклю­чая научный персонал, продолжала разрушаться, но в отдельных областях благодаря действиям самих организаций наукоемкого сек­тора (повышение зарплаты высококвалифицированным рабочим, материальная помощь молодым специалистам, финансирование сти­пендиатов и т.д.) положение начало стабилизироваться.

По масштабам промышленного производства российский ОПК в настоящее время составляет чуть более '/3 машиностроительного комплекса, тогда как в 1990 г. его доля (без атомной промышленно­сти) в машиностроительном комплексе превышала 60%. На долю ОПК приходится более 70% всей научной продукции в стране, в нем занято более 50% всех научных сотрудников. Он обеспечивает про­изводство 70% всех средств связи, 60% сложной медицинской тех­ники, 30% оборудования для ТЭК.

Среди тенденций, наметившихся в последние годы, следует отме­тить сокращение численности занятых в промышленном секторе ОПК, рост капиталовложений в обновление основных фондов пред­приятий. Численность в 1999-2005 гг. продолжала сокращаться: она уменьшилась по сравнению с 1998 г. почти на 24%. Ситуация с капи­таловложениями противоположна: за 1999-2005 гг. они выросли в 5,5 раза. Начиная с 2002г. впервые за весь постсоветский период раз­вития ОПК темпы (9%) обновления активной части производствен­ного аппарата превысили критический уровень (8,5%). Все это свидетельствует о том, что предприятия ОПК стали масштабно вклады­вать средства в обновление ОПФ, начав тем самым переход от мало капиталоемкого типа роста к инвестиционному.

 

7.4. ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБОРОННЫХ ПРОГРАММ

 

Система государственного финансирования и спроса на про­дукцию и услуги ОПК и атомной промышленности с 2007 г. де-юре определяется «Государственной программой развития вооружения, специальной и военной техники на 2007—2015 гг.» и паспортами фе­деральных целевых программ (ФЦП)1, ориентированными на их реализацию преимущественно силами предприятий ОПК и атомной промышленности. Фактически и объем финансирования, и струк­тура, и объем заказа во многом зависят от реального финансирования гособоронзаказа и оборонно-ориентированных ФЦП, определяемых бюджетными проектировками текущего года, и бюджетного адми­нистрирования Минфина и силовых ведомств (в основном Минобо­роны, МВД, ФСБ, ФСО, МЧС России). Необходимо различать во­енные НИОКР, которые проходят только по бюджету Минобороны РФ, и оборонные НИОКР, в которые статистика включает ассигнова­ния не только по линии Минобороны, но и по всем другим ведом­ствам, имеющим отношение к оборонной тематике (МВД, МЧС, ФСБ, Росатом, Роспром, Минобрнауки и пр.).

Видно, что, несмотря на относительно существенный рост ГОЗ в номинальных ценах, в абсолютных размерах он вырос только 2,2 раза, а его доля в ВВП выросла к 2007г. примерно в 1,4 раза по сравнению с 2000г., причем за 2001-2007 гг. (за исключе­нием 2002г.) этот показатель колебался в основном в интервале 0,88-0,95%.

Фактором, существенно повлиявшим на устойчивость роста ОПК после 2003г., стал новый период нестабильности системы управле­ния. Ликвидация оборонных агентств в ходе так называемой адми­нистративной реформы 2004г. и создание на их месте Роспрома привели к существенному торможению реформирования ОПК, замед­лили темпы его восстановления.

Некоторые надежды порождает воссоздание весной 2006г. Воен­но-промышленной комиссии, наделенной самыми широкими пол­номочиями, что является верным шагом по созданию реально дей­ствующей межведомственной системы в сфере оборонной и научно-технической политики.